DER BEITRAG EUROPAS ZUR VERWIRKLICHUNG DER MENSCHENRECHTE

Referat anlässlich der Feier "50 Jahre UNO-Menschenrechtsdeklaration" am 10.Dezember 1998 in der Elisabethenkirche, Basel

Wir feiern heute das 50 - jährige Bestehen der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Am 10.Dezember 1948 - also heute vor genau 50 Jahren - hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen dieses Dokument in Paris verabschiedet. Es wäre vermessen, diesen Tag zu feiern, ohne kritische und selbstkritische Fragen zu stellen. Wir wissen alle, dass die Menschenrechte auch heute massiv und zum grossen Teil systematisch verletzt werden. Der fünfzigste Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte darf nicht feierlich begangen werden, ohne dass unsere Gedanken zunächst bei all jenen sind, deren Menschenwürde auch in diesen 50 Jahren massiv verletzt worden ist, die Vertriebenen, die Hungernden, die Gefangenen, die Verschwundenen, die Gefolterten und Ermordeten, sie alle, für die Menschenrechte eine unerfüllte Hoffnung geblieben sind.

Von der Geburt des Gedankens der Menschenrechte über ihre Formulierung bis zur Allgemeinen Erklärung vor 50 Jahren fand ein langer Entwicklungsprozess statt. In den vergangenen 50 Jahren erfolgte dann die Umsetzung dieser Erklärung, wiederum ein recht vielgestaltiger Entwicklungsprozess. Viele Menschen haben zum Voranschreiten dieses Prozesses beigetragen. Wer zu diesem Entwicklungsprozess beiträgt, braucht ein tiefes, auch ein tiefempfundenes Verständnis um die Würde des Menschen. Das allein genügt aber nicht. Es braucht auch Wissen, Wissen um Fakten, Wissen um Interessenlagen und schliesslich Wissen um politische Zusammenhänge.

Als vor mehreren Jahrhunderten die Idee der Menschenrechte geboren wurde, war es eine ausschliesslich national orientierte Idee. Menschenrechte waren damals reine Bürgerrechte, sie sollten den Einzelnen vor Uebergriffen des Staates schützen, dem er angehörte. Bürgerrechte wurden im Rahmen des Staatsrechtes behandelt, nicht im Rahmen des internationalen Rechtes. Wenn ausnahmsweise Ausländer in einem Staat auch vom Schutz der eigenen Bürger profitieren konnten, so geschah dies innerhalb des betreffenden Staates, indem man bestimmte Ausländer (z.B. Handeltreibende) in ganz bestimmten Fragen den eigenen Bürgern gleichstellte, und nicht etwa, weil irgend eine Abmachung mit dem Herkunftsland getroffen worden wäre. Zwar gab es schon damals das Völkerrecht, das Recht also, das internationale Beziehungen regelt. Aber dieses Völkerrecht befasste sich nur mit den Beziehungen zwischen den Staaten, und nicht zwischen Staaten und Individuen.

Welches ist nun die Bedeutung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ? Was vor genau 50 Jahren stattfand, kommt vor diesem geschichtlichen Hintergrund einer Revolution gleich, und dies in zweierlei Hinsicht. Erstens wurden die Menschenrechte internationalisiert. Menschenrechte werden nicht länger als reine Bürgerrechte betrachtet, welche in der politischen Auseinandersetzung zwischen dem einzelnen Individuum und dem Staat erkämpft werden müssen. Das Individuum hat in der Staatengemeinschaft eine Verbündete gefunden. Diese Verbündete
- die Staatengemeinschaft - wird den einzelnen Staat, sollte er die Menschenwürde des Individuums antasten, zur Rechenschaft ziehen. Und zweitens - dies geht aus dem ersten Punkt gleichsam bereits hervor - wird das Individuum ein Subjekt des Völkerrechtes. Ich sage ein "Subjekt", und nicht ein "Objekt". Der einzelne Mensch kann nun auf der Basis des Völkerrechtes gewisse Rechte gegenüber jedem Staat geltend machen, ob er diesem Staat nun selber anghört oder nicht. Und die Souveränität des Staates ist völkerrechtlich eingeschränkt, er kann mit dem Individuum nicht mehr machen, was er will.

Der Berner Professor Walter Kälin hat die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte als menschenrechtliche "Kopernikanische Wende" bezeichnet. Die Chance dieser kopernikanischen Wende im Bereich der Menschenrechte besteht nun seit genau 50 Jahren. Wie aber ist diese Chance seither genutzt worden ? Wenn wir heute von Aktivitäten zugunsten der Menschenrechte hören, so sind dies sehr oft politische Aktionen, es wird politischer Druck gemacht gegen Staaten, welche die Menschenrechte verletzen. Damit das aber geschehen kann, braucht es eine Rechtsgrundlage, denn man muss sich ja auf etwas berufen können, gleichsam auf ein verbrieftes Recht. Die Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ist zwar ein Dokument des Völkerrechtes, aber lediglich eine rechtlich unverbindliche Deklaration, der übrigens bei der Verabschiedung in Paris nicht alle Staaten zustimmten. Viele hätten schon damals mehr gewollt, nämlich einen verbindlichen Vertrag, der von den Staaten unterzeichnet wird und sie rechtlich bindet. In den vergangenen fünfzig Jahren wurden denn auch viele solche rechtlich bindenden Verträge geschaffen.

Vorangegangen ist damals Europa. Bereits 1950 wurde im Europarat die EMRK verabschiedet, ein Instrument zum Schutz der Menschenrechte, das bis heute weltweit einmalig geblieben ist, vor allem was seinen schon damals vorgesehenen Kontrollmechanismus anbelangt, der gerade vor einigen Monaten weiter ausgebaut worden ist. Jedes einzelne Individuum kann Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erheben, und zwar gegen die Regierung jenes Staates, der für die Verletzung verantwortlich ist. Urteile dieses Gerichtshofes sind völkerrechtlich verbindlich, der betreffende Staat hat es zu vollziehen, und das Ministerkomitee des Europarates hat darüber zu wachen, dass dies auch wirklich geschieht.

Im Rahmen der UNO selber dauerte es aber noch sehr lange, bis ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag verabschiedet werden konnte. Insbesondere die USA widersetzten sich einem solchen Vorhaben und erklärten noch 1953, sie wollten mit einem solchen Vertrag nichts zu tun haben. Der kalte Krieg trug dann das seine dazu bei, die Arbeiten zu verzögern: Die westlichen Staaten wollten vor allem die bürgelichen und politischen Rechte verankert wissen, während die Staaten des Ostblockes auch die wirtschaftlichen und sozialen Rechte verankert haben wollten. Dies ist auch verständlich, denn staatsbürgerliche Rechte verlangen, dass sich der Staat in die Freiheit des Einzelnen nicht einmischt, während wirtschaftliche und soziale Rechte in der Regel ein aktives Handeln des Staates voraussetzen. Der Ausweg bestand darin, dass man zwei verschiedene Verträge schuf, einen Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowie einen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Verabschiedet wurden diese Dokumente erst 1966 und ihr Inkrafttreten zögerte sich nochmals ein Jahrzehnt bis 1976 hinaus.

Schon während dieser Arbeiten und auch später wurden andere wichtige Konventionen verabschiedet. Zu nennen sind etwa schon 1951 die UNO-Flüchtlingskonvention, ebenfalls 1966 die UNO-Konvention gegen die Rassendiskriminierung, später die UNO-Konvention gegen die Diskriminierung der Frau, 1984 die UNO - Konvention gegen die Folter, dann 1989 die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes und 1990 die Konvention über die Wanderarbeitnehmerinnen und -nehmer. Auf europäischer Ebene sind neben der EMRK das Kulturabkommen von 1954 zu nennen, die Sozialcharta von 1961, die europäische Konvention zur Verhütung der Folter von 1987 und die Charta der Kommunalen Selbstverwaltung von 1988. Erwähnen möchte ich hier noch die Amerikanische Menschenrechtskonvention, die 1969 geschaffen und weitgehend der EMRK nachgebildet wurde. Ihr Schutzmechanismus führt allerdings nur zu Empfehlungen, nicht zu völkerrechtlich verbindlichen Urteilen, und er ist nicht für den ganzen amerikanischen Doppelkontinent anwendbar, da ihn zum Beispiel die Vereinigten Staaten nicht anerkannt haben.

Es gibt zu diesen völkerrechtlichen Verträgen verschiedene Durchsetzunginstrumente oder Kontrollverfahren. Der UNO - Pakt über staatsbürgerliche und politische Rechte sieht ebenfalls ein Individualbeschwerderecht vor. Diese Individualbeschwerde ist etwas schwächer ausgestaltet als die europäische, nicht alle Vertragsstaaten haben sie anerkannt, und sie führt lediglich zu Empfehlungen an die fehlbaren Staaten. Ein wichtiges Instrument vor allem im Rahmen der UNO ist die Berichterstattungspflicht der Staaten, welche einer besonders dafür eingesetzten Kommission regelmässig mitteilen müssen, was sie zur Umsetzung ihrer Verpflichtungen untenommen haben. Neben dem Berichtssystem und den Beschwerdeverfahren existiert in der UNO eine dritte Art des Kontrollverfahrens, nämlich die Kontrolle der Situation in einzelnen Ländern aufgrund von aktuellen Vorkommnissen oder auch länderübergreifend aber themenspezifisch. Diese Kontrolle ist in der Oeffentlichkeit am besten bekannt. Sie wird ausgeübt durch die UNO - Menschenrechtskommission, in welcher Regierungsdelegationen sitzen, und wo ein fehlbarer Staat zur Rechenschaft gezogen werden kann. Eine grosse Rolle kommt dabei den Nicht-Regierungsorganisationen zu, die ebenfalls angehört werden. Die wichtigste und jüngste institutionelle Erneuerung in der UNO ist schliesslich die Schaffung des Hochkommissariat für Menschenrechte.

Die rechtlichen Instrumente, die ich eben erwähnt habe, möchte ich als erste Generation in der Durchsetzung der Menschenrechte bezeichnen. Auf europäischer Ebene entstanden sie alle im Rahmen des Europarates, dem bis 1989 ausschliesslich westeuropäische Staaten angehörten. Insbesondere auf europäischer Ebene gibt es nun aber eine zweite Generation von Durchsetzungsinstrumenten, die nicht rechtlicher, sonderen direkt politischer Natur sind und im Rahmen der KSZE entstanden, heute die OSZE. Der OSZE gehören seit ihrem Entstehen in den Siebzigerjahren auch die Staaten des Ostblockes sowie die USA und Kanada an.

Zwischen der ersten und der zweiten Generation der Durchsetzungsinstrumente für Menschenrechte in Europa gibt es einige sehr wesentliche Unterschiede. Der wichtigste liegt im Verhältnis zum Staat, oder besser gesagt zur Staatlichkeit, d.h. zum Bereich der öffentlichen Hand. Während in Westeuropa sehr grosse moralische Ansprüche an den Staat gestellt wurden, insbesondere im Bereich der Menschenrechte, die dieser Staat selber aus eigener Initiative zu gewähren hatte, wurden die Staaten im Ostblock von genau jenen Leuten kontrolliert, welche die Menschenrechte ständig verletzten. Es liegt deshalb auf der Hand, dass man vom diesem Staat nicht erwartete, dass er die Rechte umsetzte und sie gewährte, sondern sie wurden gegen den Staat formuliert. In Westeuropa also der Anspruch an den Staat, in MOEuropa der Anspruch gegen den Staat. Oder nochmals anders ausgedrückt in Westeuropa ein prostaatlicher Menschenrechtsbegriff, in MOEuropa ein antistaatlicher Menschenrechtsbegriff. In Westeuropa der verantwortlich gemachte Staat, auf den man die Hoffnung setzt. In Mittel- und Osteuropa der verantwortungslose Staat, gegen den man die Zivilsgesellschaft mobilisiert, wobei man die Hoffnung auf diese letztere setzt.

In diesem Umfeld entstanden die politischen Erklärungen der damaligen KSZE, die Schlussakte von Helsinki und die Charta von Kopenhagen und Paris. Dass sich die KSZE bewusst auf politische Deklarationen beschränkte und erklärtermassen auf den völkerrechtlichen Vertrag mit rechtlichen Durchsetzungsmechanismen verzichtet, hat unter anderem zwei Gründe, die ich hier erwähnen möchte. Nicht nur der Staat im damaligen Ostblock gehörte aus der Sicht des Westens jenen, welche die Menschenrechte verletzten, sondern auch die Rechtsordnung. Dem Westen erschien deshalb der rein politische Druck auf die östlichen Mitgliedstaaten der KSZE verständlicherweise als der richtige Weg.

Der zweite Grund liegt in der Teilnahme der USA an der KSZE oder der heutigen OSZE. Die USA haben seit je her grosse Mühe, sich rechtlich verbindlichen Schutzmechanismen für Menschenrechte zu unterstellen. So haben sie beispielsweise keine einzige Individualbeschwerde anerkannt. Die gleiche Haltung führte dieses Jahr an der Konferenz in Rom zu einem systematischen Widerstand der USA gegen die Schaffung eines weltweiten internationalen Strafgerichtshofes zur Ahndung von Kriegsverbrechen. Das Statut für diesen Gerichtshof ist nun aber verabschiedet und es ist zu hoffen, dass der heutige Tag vielen Staaten die Verpflichtung in Erinnerung ruft, dieses Statut so rasch als möglich zu unterzeichnen.

Welches Verhältnis besteht nun aber zwischen den beiden Generationen von Durchsetzungsmechanismen ? So absurd es tönen mag: Die zweite Generation kann nur die Grundlage sein, um die erste Generation darauf aufzubauen. Der Zeitpunkt dazu kam mit dem Ende des kalten Krieges. Seit 1989 sind alle mitteleuropäischen und sehr viele osteuropäische Staaten dem Europarat beigetreten und haben die EMRK ratifiziert. Damit haben sie menschenrechtlich gesehen den Schritt zum westeuropäischen Staatsverständnis gemacht, wie es nach dem zweiten Weltkrieg definiert worden ist. Mit dem Ende des kalten Krieges wurde die zweite Generation der Durchsetzungsinstumente gleichsam überwunden und wurde für die MOeuropäischen Staaten der Weg frei zu den höheren Ansprüchen, welche die erste Generation stellt. Dieser Weg wird aber sehr beschwerlich sein, insbesondere für osteuropäische Staaten. Europa, und insbesondere die Staaten Westeuropas haben hier eine immense Verantwortung, gesamteuropäisch zu denken und diesen Weg zu ebnen. Hauptakteure in der Wahrnehmung dieser Verantwortung sind die EU und der Europarat.

Im Zusammenhang mit dem Staatsverständnis möchte ich noch auf ein weiteres Durchsetzungsinstrument der Menschenrechte zu sprechen kommen, nämlich auf die Staatenbeschwerde. Sowohl die EMRK wie auch der UNO - Pakt über staatsbürgerliche und politische Rechte sehen ein Verfahren der Staatenbeschwerde vor, in welchem ein Staat einen andern wegen Verletzungen der Menschenrechte zur Rechenschaft ziehen kann. Während das Verfahren der UNO praktisch nie zur Anwendung kam, zogen sich die europäischen Staaten im Verfahren gemäss EMRK gegenseitig wiederholt zur Rechenschaft. So klagten zum Beispiel die skandinavischen Staaten die Türkei ein, und es ist dieser Klage zu verdanken, dass die Türkei endlich die Individualbeschwerde der EMRK anerkannt hat. Solche Staatenbeschwerden sind keineswegs bedeutungslos.

Dieser Unterschied in der Benützung der Staatenbeschwerde macht eine wichtige Eigenart Europas deutlich: In Europa ziehen sich die Staaten gegenseitig zur Verantwortung, und zwar deshalb, weil es eine gemeinsame politische Kultur gibt, wonach an den eigenen Staat sowie an die anderen Staaten gewisse Anforderungen gestellt werden. Grundlage dieser politischen Kultur war der Schock des zweiten Weltkrieges. Dieser Schock bestand zwar weltweit, und er führte unbestrittenermassen weltweit zur Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Aber für Europa hatte der Schock noch eine andere Dimension. Der französische Historiker Edgar Morin hat in seinem 1987 erschienenen Buch "Europa Denken" als eine Voraussetzung für die europäische Entwicklung auch die Schuldfrage genannt. Mit dem zweiten Weltkrieg war das Mass der Schuld voll geworden, es war voll geworden aufgrund des Elends, welche die Nationalstaaten jahrhundertelang mit ihren Kriegen über die Länder und die Leute gebracht hatten. Die Zeit war reif geworden für einen Quantensprung in der Entwicklung der politischen Kultur. Langfristig fand dieser Quantensprung seinen Niederschlag in der europäischen Integration, dem zentralen Friedensprozess im Rahmen der Europäischen Union.

Und hier kommt nun etwas ganz wichtiges im europäischen Staatsverständnis zum Ausdruck, das direkt mit der europäischen Friedensordnung zu tun hat. Friedensordnungen können vordergründig auf Multilateralismus oder auf der Dominanz eines besonders mächtigen Staates beruhen, der überall für Ordnung sorgt. Während des kalten Krieges, der wohl kaum als Friedensordnung bezeichnet werden dürfte, war die relative Abwesenheit von Krieg bedingt durch eine weltweite bipolare Dominanz. Die europäische Friedensordnung hingegen stützt sich heute vollumfänglich auf Multilateralismus ab, und sie wäre wohl bald am Ende, wenn man dieses Konzept durch jenes der Dominanz eines Staates ersetzen wollte. Multilateralismus ist geradezu etwas genuin Europäisches. Eine lange und leidvolle Geschichte hat diesen Kontinent gezwungen, Dominanzansprüche schliesslich in einem multilateralen Konzept aufzufangen und für diesen Multilateralismus in der Europäischen Union sowohl stabile als auch entwicklungsfähige Strukturen zu schaffen.

Durchsetzung der Menschenrechte ist ein Prozess. Politischer Wille ist zwar der Motor dieses Prozesses. Praktisch aber besteht der Prozess vor allem darin, die Verfahren zum Schutz der Menschenrechte auszubauen. Dabei führt der Weg immer von der politischen zur rechtlichen Absicherung. Ist der Schutz der Menschenrechte nämlich ausschliesslich politisch ausgestaltet, so geraten diese in die Gefahr "aushandelbar" zu werden. Dieser Gefahr ist heute zum Beispiel die UNO - Menschenrechtskommission ausgesetzt. Es gibt nicht wenige Staaten, die nicht oder nicht mehr bereit sind, Resolutionsentwürfe gegen China einzubringen oder zu unterstützen, weil sie künftige Geschäfte mit diesem Land nicht gefährden möchten. Die rechtliche Einbindung soll genau dies verhindern. Die Würde des Menschen ist nicht aushandelbar, sie kommt dem Individuum durch die Geburt zu.

Rechtliche Einbindung macht den politischen Druck keineswegs überflüssig, sondern die rechtlichen Durchsetzungsinstrumente bilden die Grundlage für den politischen Druck. Weltweit nimmt diese Funktion die UNO - Menschenrechtskommission wahr. Auch die europäische Menschenrechtskultur agiert politisch, ganz abgesehen davon, dass sich das Ministerkomitee des Europarates in der Ueberwachung des Vollzugs der Urteile ausschliesslich politischen Drucks bedient. Dem politischen Einfluss sind im europäischen Schutzmechanismus lediglich zwei - allerdings zwei entscheidende - Elemente entzogen: Ob ein Fall zur Beurteilung kommt, bestimmt innerhalb gewisser prozessualer Randbedingungen das Individuum. Ob eine Verletzung vorliegt, entscheidet der Gerichtshof. Beide Vorgänge sind unabhängig von tagespolitischen Interessen der Regierungen.

In diesem Zusammenhang erweist sich ein weiterer Unterschied zwischen dem rechtlich und dem politisch ausgestalteten Menschenrechtsschutz als bedeutsam - und damit komme ich nochmals auf den Multilateralismus zurück: Politischer Schutz der Menschenrechte kann bilateral oder multilatereal betrieben werden. Im bilateralen Verhältnis bestimmt ein druckausübender Staat allein, was "Recht" ist. Aber auch multilateral kann ein politisch gewichtiger Staat im politisch ausgestalteten Menschenrechtsschutz die Debatte stärker beeinflussen. Anders im rechtlich ausgestalteten Schutzverfahren: Bilateralismus ist hier schon gar nicht denkbar, da die Schaffung entsprechender Verfahren eine gewisse Anzahl partizipierender Staaten voraussetzt. In den multilateralen Gremien aber sind alle Staaten gleichberechtigt, da es sich um Rechtsfindung im gerichtlichen Sinne handelt. Wird ein Vertreter überstimmt, so bleibt ihm je nach Ausgestaltung des Verfahrens unter Umständen lediglich die Möglichkeit einer abweichenden Meinungsäusserung.

Der generelle Prozess zur Durchsetzung der Menschenrechte führt deshalb nicht nur vom politischen zum rechtlichen Verfahren, sondern ebenfalls - und gleichsam als Voraussetzung dazu - vom Konzept der Dominanz besonders mächtiger Staaten zum Konzept des Multilateralismus, zu einem Konzept also, das Europa aufgrund seiner leidvollen Geschichte am weitesten entwickelt hat.

Drei Elemente kennzeichnen somit den Beitrag Europas zur weltweiten Verwirklichung der Menschenrechte: Erstens ist Europa in der Verrechtlichung des Schutzes dieser Rechte am weitesten fortgeschritten und damit wegweisend für die weltweite Staatengemeinschaft. Zweitens hat Europa das Konzept des Multilateralismus am weitesten entwickelt, welches Voraussetzung ist für einen wirksamen Schutz der Menschenrechte. Und drittens basiert Europa auf einem Konzept des Staates, das den Menschenrechten an sich förderlich ist. Ich habe dafür den Ausdruck des "verantwortlich gemachten" Staates verwendet: Historisch gesehen hat Europa in vielen Bereichen immer die Mitte gehalten. So hielt Europa auch im kalten Krieg die Mitte zwischen dem alles dominierenden Staates des Ostblockes einerseits, und zwischen dem anderen Extrem der systematischen Verteufelung der öffentlichen Hand andererseits, mit dem der neoliberale Teil des Westens auf die Staatsverherrlichung des Ostens reagierte. Der für die Menschenrechte verantwortlich gemachte Staat nach europäischem Verständnis hat in der weltweiten Entwicklung der Menschenrechte seine Bedeutung.

Der Beitrag Europas zur Verwirklichung der Menschenrechte wird heute weltweit durch zwei Phänomene geschwächt: Es besteht heute wieder vermehrt die Gefahr einer Verpolitisierung der Menschenrechte. Staaten thematisieren Verletzungen nach Belieben, oder sie thematisieren sie eben nicht, wenn es nicht in ihre eigene Interessenlage passt. Und eine zweite Schwächung sehe ich in der Globalisierung, die ja staatliche Mechanismen systematisch durch marktwirtschaftliche Mechanismen ersetzen will. Die technische Globalisierung, d.h. die weltweite Kommunikation über Internet stellt zwar auch einen Schutz der Menschenrechte dar, können doch Diktatoren die von ihnen unterjochten Menschen nicht mehr so leicht von der Welt abschneiden. Aber dem europäischen Konzept des verantwortlich gemachten Staates steht die Zurückdrängung des Staates durch die globalisierte Wirtschaft natürlich entgegen.

Aus dieser Situation ergibt sich für Europa in den nächsten Jahren eine sehr grosse Herausforderung. Europa muss seine rechts- und staatspolitische Identität nicht etwa erfinden, denn diese gibt es bereits und sie hat klare historische Wurzeln. Aber gerade im Hinblick auf seinen Beitrag zur Verwirklichung der Menschenrechte muss Europa diese, seine rechts- und staatspolitische Identität klar benennen, sie in den westeuropäischen Staaten wieder vermerht zum Bewusstsein und insbesondere auch in den mittel- und osteuropäischen Staaten zum Durchbruch bringen. Es wird eine grosse Anstrengung brauchen, den hohen Standart der menschenrechtlichen Durchsetzungsmechanismen in Europa zu halten. Ich hoffe, der heutige Tag trage auch dazu bei, diese europäische Herausforderung bewusst zu machen.

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