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Sie haben mich gebeten, die
Frage zu beantworten, ob Stabilität exportiert werden kann.
Unter Export verstehe ich dabei zweierlei: Einerseits die Uebertragung
der in Westeuropa entwickelten Methode von Stabilität nach
Mittelosteuropa - im Hinblick auf Südosteuropa ein Thema
von höchster Aktualität -, und andererseits den weltweiten
Export eines europäischen Modells. Stabilität ist ein
Phänomen, das auf ganz unterschiedlichen Faktoren beruht,
Struktur und Zusammenarbeit der Staaten, Rechtsordnung sowie
Ausgestaltung und Funktionieren der demokratischen Institutionen,
deren Zusammenwirken mit der Bürgergesellschaft einerseits
und der Wirtschaft andererseits, dann ein funktionierendes Wirtschaftsleben
an sich, und im Zusammenspiel zwischen Staat und Wirtschaft ist
der soziale Aspekt ein wichtiger Faktor der Stabilität.
Ich werde nun aber nicht auf alle diese Faktoren eingehen, sondern
ich beschränke mich auf zwei Faktoren der Stabilität,
nämlich die Menschenrechte und die Friedensordnung. Es sind
dies die beiden einzigen Faktoren von Stabilität, für
welche Europa andere Massstäbe entwickelt hat als andere
Regionen. Ich räume durchaus ein, dass Europa auch anderen
Faktoren grösseres Gewicht einräumt, so zum Beispiel
dem sozialen Aspekt. Aber diesbezüglich glaube ich, dass
der Unterschied nur ein quantitativer ist. Hinsichtlich der Menschenrechte
und der Friedensordnung bestehen hingegen qualitative Unterschiede.
Es sind denn auch diese beiden Themenbereiche, die der Titel
der heutigen Tagung ausdrücklich nennt.
Als ich im Februar für
das heutige Referat zusagte, überlegte ich mir, wie ich
die beiden Themenbereiche am besten oder am anschaulichsten zusammenführen
könnte. Mittlerweile hat die Geschichte dieses Problem für
mich gelöst, und ich bin mir hier des Zynismus in meiner
Ausdrucksweise durchaus bewusst. Der Krieg der NATO gegen Jugoslawien
wird auch und vor allem im Namen der Menschenrechte geführt.
Der Zusammenhang zwischen den beiden Themen könnte also
aktueller nicht sein.
Nun möchte ich konkret
zu dem kommen, was in den beiden Themenbereichen spezifisch europäisch
ist, und ich beginne mit dem Bereich der Menschenrechte. Vorweg
die unumstössliche Grundaussage: Menschenrechte sind universal,
sie dürfen nie regional bedingt eingeschränkt oder
enger ausgelegt werden. Hingegen darf ein Kontinent oder ein
einzelnes Land weitergehen als das, was universal vereinbart
wurde. Was Europa im Bereich der Menschenrechte auszeichnet,
ist der Durchsetzungsmechanismus. Durch die Ratifizierung der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verpflichtet
sich jeder europäische Staat, die Urteile des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte über Beschwerden von
Einzelpersonen anzuerkennen und zu vollziehen. Europa ist also
beim Schutz der Menschenrechte nicht bei der Methode stehen geblieben,
lediglich politischen Druck auszuüben, sondern es hat die
Durchsetzung rechtlich ausgestaltet. Die europäischen Staaten
leisten in der Durchsetzung der Menschenrechte einen bewussten
Souveränitätsverzicht, der sich vor allem in zweierlei
Hinsicht auswirkt: Ob eine Menschenrechtsverletzung zur Beurteilung
kommt, entscheidet im Rahmen gewisser prozessualer Voraussetzungen
allein der Beschwerdeführer, der sich an den Gerichtshof
wendet. Und ob eine Verletzung vorliegt, entscheidet allein der
Gerichtshof. Beide Vorgänge können durch die Regierung
der Vertragsstaaten nicht beeinflusst werden, diese haben vor
dem Gerichtshof lediglich Parteistellung. Ein solcher Durchsetzungmechanismus
ist nur in einem multilateralen Verfahren möglich, in welchem
die Staaten völlig gleichberechtigt sind. Dies drückt
sich dadurch aus, dass jeder Staat in den Europäischen Gerichtshof
einen Richter oder eine Richterin entsenden darf.
Mit dem Stichwort Multilateralismus
komme ich nun zum anderen Themenbereich, zur Friedensordnung.
Friedensordnungen können vordergründig auf Multilateralismus
oder auf Hegemonie beruhen. Während des kalten Krieges,
der wohl kaum als Friedensordnung bezeichnet werden dürfte,
war die relative Abwesenheit von Krieg bedingt durch eine weltweite
bipolare Hegemonie. Die europäische Friedensordnung hingegen
stützt sich heute vollumfänglich auf Multilateralismus
ab, und sie wäre sofort beendet, wenn man dieses Konzept
durch jenes der Hegemonie eines Staates ersetzen wollte. Multilateralismus
ist geradezu etwas genuin Europäisches. Eine lange und leidvolle
Geschichte hat diesen Kontinent gezwungen, Hegemonieansprüche
schliesslich in einem multilateralen Konzept aufzufangen. In
der Europäischen Union sind für diesen Multilateralismus
stabile und entwicklungsfähige Strukturen geschaffen worden,
auch wenn diese Entwicklung sehr langsam vorangeht.
Damit komme ich zu einer ersten
Zusammenfassung: Hinsichtlich zwei Faktoren, die zur Stabilität
beitragen, unterscheidet sich Europa qualitativ von anderen Regionen,
die Friedensordnung einerseits und die Methodik der Durchsetzung
der Menschenrechte andererseits. Diese beiden Elemente der Stabilität
basieren auf den selben strukturellen Merkmalen, nämlich
partiellen Souveränitätsverzicht der Staaten, Ueberwindung
hegemonialer Verhältnisse und gleichberechtigter Multilateralismus.
Nun werde ich aus verschiedenen
Blickwinkeln die folgenden drei Durchsetzungsmethoden für
Menschenrechte miteinander vergleichen beziehungsweise voneinander
abgrenzen:
- rechtliche Durchsetzung
- politische Durchsetzung
- militärische Durchsetzung
Die drei Methoden liegen bildlich gesprochen auf einer Achse,
an den beiden Enden dieser Achse die rechtliche und die militärische
Durchsetzung und dazwischen in der Mitte die politische. Lassen
Sie mich die drei verschiedenen Ansätze charakterisieren,
wobei ich sechs verschiedene Elemente aufzählen werde. Diese
Aufzählung ist keineswegs abschliessend, ich habe die Auswahl
der Kriterien entspechend dem Thema gewählt, dass Sie mir
gestellt haben. [siehe Beilage A]
Ein erstes Charakteristikum
habe ich bereits genannt, nämlich die Stellung der beteiligten
Staaten. Die rechtliche Durchsetzungsmethode für Menschenrechte
ist immer multilateral und zwar gleichberechtigt, denn jeder
Staat hat die selbe Einflussmöglichkeit. Im Menschenrechtsausschuss
der UNO, der Individualbeschwerden wegen Verletzung des UNO -
Paktes über staatsbürgerliche und politische Rechte
entgegennimmt, können natürlich nicht alle Unterzeichnerstaaten
des entsprechenden Fakultativprotokolles gleichzeitig vertreten
sein, doch gibt es da einen gewissen Turnus, also auch das Streben
nach gleicher Beteiligung. Im Bereich der politischen Durchsetzung
ist verschiedenes möglich. Multilateral-gleichberechtigt
- wie zum Beispiel im Ministerkomitee des Europarates - aber
bereits mit der Tendenz, dass mächtige Staaten etwas mehr
zu sagen haben als andere. Dies kommt zum Beipiel deutlich zum
Ausdruck in der UNO - Menschenrechtskommission, dem Prototyp
einer Institution zur politischen Durchsetzung der Menschenrechte.
In Organisationen, in welcher ein einzelner Staat besonders stark
ist, führt dies dann bis zu einem eigentlichen multilateral-hegemonialen
Ansatz. Dann ist aber politisch auch der bilaterale Ansatz möglich
und wird auch regelmässig benützt, indem sich ein einzelner
Staat aus was für Gründen auch immer dazu entschliesst,
einen anderen Staat politisch unter Druck zu setzen, um ihn zur
Einhaltung der Menschenrechte zu bewegen. Im militärischen
Bereich schliesslich ist das selbe ganze Spektrum denkbar, von
multialteral-gleichberechtigt über multilateral-hegemonial
bis zu bilateral. Allerdings möchte ich hier den multilateral-gleichberechtigten
Ansatz in Klammer setzen, denn es ist mir jedenfalls im heutigen
Zeitpunkt keine multilateral-nicht-hegemoniale Konstellation
bekannt, die militärisch schlagkräftig wäre. Aber
ich gebe zu: Die Klammer ist an die Gegenwart gebunden, das könnte
sich ändern. Ich denke da vor allem an die zu entwickelnde
Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der Europäischen
Union.
Nun zum zweiten Charakteristikum:
Rechtliche Durchsetzung der Menschenrechte basiert immer auf
Völkerrecht. Im politischen Bereich gibt es als Basis beides,
Völkerrecht und/oder politischen Willen. Das Ministerkomitee
des Europarates wie auch die UNO - Menschenrechtskommission arbeiten
auf Grundlage des Völkerrechtes, jedoch bedürfen sie
auch des politischen Willens. Es geht auch ausschliesslich mit
politischem Willen: Wenn eine Konstellation multilateral-hegemonial
ist, so wird vermehrt der politische Willen entscheidend. Und
im bilateralen Vorgehen kommt es dann vollends nur noch auf den
politischen Willen an, denn da dienen die völkerrechtlichen
Menschenrechtskataloge - leider ! - manchmal nur noch zur Begründung
eines recht spezifischen Interesses des Staates, der den politischen
Druck ausübt. Die militärische Aktion basiert immer
weitgehend auf politischem Willen der beteiligten Staaten. Eine
völkerrechtliche Begründung ist zwar nicht ausgeschlossen,
aber zur Zeit im Sicherheitsrat der UNO sicher sehr schwer zu
erreichen. Deshalb möchte ich das Völkerrecht in Klammer
setzen.
Ein drittes Charakteristikum
betrifft die zeitliche Dimension, und ich kann mich dazu sehr
kurz halten. Militärische Intervention zum Schutz der Menschenrechte
verspricht sich sehr kurzfristigen Erfolg. Die rechtliche Durchsetzungsmethode
ist demgegenüber langfristig angelegt, über die Empfehlung
oder das Urteil im Einzelfall will sie die Anpassung der Rechtsordnung
sowie deren rechtsstaatliche Umsetzung erreichen. Die politische
Methode liegt dazwischen: Steht sie im Zusammenhang mit der rechtlichen
Umsetzung, handelt sie langfristig. Stellt sie die - leider gescheiterte
- Vorstufe der militärischen Intervention dar, so handelt
sie kurzfristig.
Das vierte Charakteristikum
leitet sich unmittelbar aus dem vierten ab. Kriegerische Handlungen
sind extrem medienwirksam, ja geradezu mediendominierend. Und
zwar nicht nur wegen der Gewaltanwendung, sondern vielmehr wegen
der Geschwindigkeit. Eine Gewehrkugel erreicht ihr Ziel in Sekunden,
eine Rakete in Minuten. Da kann man das auslösende Element
und den Erfolg sofort visuell zeigen. Politik ist schon weniger
medienwirksam. Gespräche brauchen Zeit. Noch viel weniger
medienwirksam ist aber das Recht. Und zwar einfach deshalb, weil
Rechtsentwicklung sehr langfristig ausgerichtet ist. Rechtliche
Medienwirksamkeit haben nur Gerichtsverhandlungen in Kriminalfilmen,
und das sind - wie wir wissen - eine Art potemkinscher Dörfer.
Ein fünftes Charakteristikum
betrifft die Frage der Gleichbehandlung von Menschenrechtsverletzungen
durch verschiedene Staaten. Im rechtlichen Bereich ist diese
Gleichbehandlung insofern gewährleistet, als die Individualbeschwerden
nach denselben Verfahrensregeln beurteilt werden. Es ist kaum
anzunehmen, dass es einem Staat gelingen wird, bei anhaltend
vorkommenden Menschenrechtsverletzungen die Einreichung von Beschwerden
zu verhindern. Im politischen Bereich ist die Gleichbehandlung
absolut möglich. Ich hoffe sehr, dass zum Beispiel das Minsterkomitee
des Europarates den Vollzug der Urteile des Gerichtshofes für
Menschenrechte gegenüber allen Staaten gleich streng überwachen
wird. Auch in der UNO - Menschenrechtskommission ist Gleichbehandlung
durchaus möglich, schon da zeigt sich allerdings auch die
Gefahr, dass ein starker Staat wie etwa China sich über
ein Verdikt leichter hinwegsetzen kann. Auch dürften hier
manche Staaten gegenüber wirtschaftlich aufstrebenden Staaten
zurückhaltender sein in der Anprangerung von Verletzungen
der Menschenrechte, weil sie künftige Geschäfte nicht
gefährden möchten. Da wird Gleichbehandlung schwierig.
Vollends unmöglich wird die Gleichbehandlung im militärischen
Bereich, dies schon aus praktischen Gründen. Es wäre
praktisch völlig unmöglich, alle Menschenrechtsverletzungen
militärisch zu ahnden. Eine andere Frage ist, ob das überhaupt
sinnvoll wäre, ich werde darauf zurückkommen. Feststeht
hier zunächst einmal nur, dass die Gleichbehandlung von
Menschenrechtsverletzungen im militärischen Bereich unmöglich
ist.
Schliesslich komme ich zum
sechsten und letzten Charakteristikum. Es leitet sich teilweise
aus dem vorangehenden ab. Kriege können heute nicht mehr
einfach so geführt werden, sondern es muss zuvor über
die Medien ein entsprechendes emotionales Umfeld hergestellt
werden. Dass dies so ist, liegt an einem Umstand, den ich äusserst
positiv bewerte: Ich erachte es als einen grossen Zivilisationsfortschritt,
dass die Leute heute nicht mehr bereit sind, das Leben ihrer
Söhne und Töchter für irgendwelche fremden Interessen
zu opfern. Auf die daraus resultierende Problematik der sogenannt
"sauberen" Kriegsführung kann ich hier nicht eingehen.
Wichtig für das Thema, das Sie mir vorgegeben haben - und
wir sind ja dabei, die verschiedenen Methoden der Durchsetzung
von Menschenrechten zu charakterisieren -, wichtig ist die Tatsache,
dass es im Vorfeld einer militärischen Aktion heute unumgänglich
ist, die betreffende Situation emotional als eine besondere herauszustellen
und die Schuldigen zu dämonisieren. Ich hoffe, Sie glauben
mir, dass ich für Kriegs- und sonstige Verbrecher wie Saddam
Hussein oder Milosevic überhaupt nichts übrig habe.
Beide mussten aber dämonisiert werden, um in der Oeffentlichkeit
überhaupt eine Akzeptanz für die militärische
Intervention zu erreichen. Damit hält die Religion Einzug
in die Politik, denn der Dämon ist der Teufel, der Teufel
ist nicht ohne sein Gegenstück, den Engel zu haben - genau
so wie schwarz nicht ohne weiss zu haben ist -, und der Engel
ist ein religiöses Phänomen. So gesehen trägt
jede heutige militärische Intervention - jedenfalls für
Europa - die Gefahr in sich, einen geschichtlichen Rückfall
in die Zeit vor der französischen Revolution auszulösen.
Damals wurden Politik und Religion gedanklich getrennt, und ein
Teil Europas hat bekanntlich die Chance dieses Gedankens vor
200 Jahren ein für allemal genutzt. Zurück noch kurz
zu diesem sechsten und letzten Charakteristikum in den anderen
beiden Bereichen: Niemand wird bestreiten, dass eine der vornehmsten
Aufgaben des Richters darin besteht, sich um Rationalität
zu bemühen. Im mittleren Bereich, in der politischen Durchsetzung
der Menschenrechte finden wir beides, je nach dem, auf welche
der beiden Seiten die politische Diskussion hintendiert.
Nachdem ich die sechs Kriterien
erläutert habe, möchte ich noch eine generelle Bemerkung
machen zur Achse, die aus den drei Bereichen gebildet wird. Die
zivilisatorische Entwicklung führt immer von der militärischen
Durchsetzung über den politischen Bereich zur rechtlichen
Durchsetzung. Die militärische Durchsetzung von Menschenrechten
gibt es seit je her, oder besser seit der Erfindung des Krieges,
seit ein Stamm mit seinen Keulen einem befreundeten Stamm zu
Hilfe eilte, wenn er von dritter Seite angegriffen wurde. Politik
gab es auch immmer, oder jedenfalls schon kurz nach dieser ersten
Phase, ganz einfach um die Gewaltanwendung zu vermeiden. Realtiv
neu ist der rechtliche Bereich, und neu ist die vor fünfzig
Jahren umgesetzte Idee, dass das Individuum ein Subjekt des Völkerrechtes
ist, dass der Staat bewusst auf einen Teil seiner Souveränität
verzichtet, und dass der Staat auf dieser Grundlage dem Individuum
vor einem Richter gegenübertritt.
Vielleicht haben Sie sich mittlerweile
die Frage gestellt, warum ich die wirtschaftliche Durchsetzung
der Menschenrechte nicht auch aufgeführt habe, wenn also
beispielsweise die Gewährung finanzieller Hilfe von menschenrechtlichen
Kriterien abhängig gemacht wird, was heute normalerweise
der Fall ist. Diese Methode ist im Grunde genommen auch ein politische
Durchsetzungsmethode, das wirtschaftliche Instumentarium dient
letztlich dazu, politischen Druck auszuüben. Deshalb ist
die wirtschaftliche Durchsetzung in meiner Darstellung ein Teil
des politischen Bereichs.
Die drei Bereiche der verschiedenen
Durchsetzungsmethoden - rechtliche, politische und militärische
- funktionieren natürlich nicht unabhängig voneinander,
sondern durchaus interdependent. Um diese Interdependez aufzeigen
zu können, möchte ich nun sehr praktisch vorgehen und
verschiedene Akteure in der Durchsetzung der Menschenrechte den
verschiedenen Bereichen zuordnen. Selbstverständlich kann
ich nicht alle internationalen Organisationen erwähnen,
das ist aber auch nicht nötig, denn es geht mir um die Darstellung
der generellen politischen Situation. Und letztlich will ich
ja dazu beitragen, die Grundfrage der heutigen Tagung zu beantworten,
nämlich die Rolle des Europarates und der Europäischen
Union. [siehe Beilage B]
Die Durchsetzung der Menschenrechte
durch den Europarat habe ich bereits umschrieben. Der Europarat
ist klar dem rechtlichen und dem politischen Bereich zuzuordnen.
Dasselbe gilt für die Europäische Union. Alle Mitgliedstaaten
der EU sind auch Mitglieder des Europarates. Die Anwendung der
EMRK ist Sache des Gerichtshofes für Menschenrechte, aber
der Gerichtshof der EU in Luxemburg wendet die Urteile aus Strassburg
analog an. Im rechtlichen Bereich hat sich die EU also gleichsam
an den ER angebunden, dies jedenfalls vorläufig. Anders
die OSZE, die seit je her ganz klar deklariert hat, nur politisch
agieren zu wollen, und keine rechtlichen Durchsetzungsmechanismen
anzustreben. Die NATO siedelt sich im politischen und militärischen
Durchsetzungsbereich an. Die UNO wiederum muss als weltweite
Organisation das ganze Spektrum abdecken. Im militärischen
Bereich ist sie als einzige völkerrechtlich in der Lage,
durch den Sicherheitsrat eine Intervention zum Schutze der Menschenrechte
zu legitimieren. Die UNO - Menschenrechtskommission ist weltweit
Hauptakteurin im Bereich der politischen Durchsetzung der Menschenrechte.
Aber auch die UNO hat die rechtliche Durchsetzung kontinuierlich
ausgebaut, so zum Beispiel durch die Individualbeschwerde zum
Pakt über staatsbürgerliche und politische Rechte.
Im Unterschied zu Europa sind diese Mechanismen aber nach wie
vor fakultativ, und sie gehen nicht - oder noch nicht - bis zum
völkerrechtlich verbindlichen Urteil eines Gerichtshofes.
Offensichtlich gibt es innerhalb
dieser drei Methoden zwei Untergruppen. Die eine Untergruppe
wird gebildet durch die rechtliche und die politische Durchsetzungsmethode,
die andere Untergruppe wird gebildet durch die politische und
die militärische Durchsetzungsmethode. Dass rechtliche Durchsetzung
immer auch mit politischem Druck verbunden sein muss, liegt auf
der Hand. Die Ueberwachung des Vollzugs der Urteile des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte obliegt dem Ministerkomitee
des Europarates und es ist eine Frage des politischen Druckes,
den dieses Komitee auf den betroffenen Staat ausüben kann.
Auch die militärische Durchsetzung ist immer mit politischem
Durck verbunden. Aber - und diese Aussage scheint mir sehr wichtig:
Alle drei Methoden kommen nie zusammen zu Anwendung, denn die
rechtliche und die militärische Methode schliessen sich
gegenseitig aus. Entweder man pendelt zwischen dem rechtlichen
und dem politischen Ansatz hin und her, oder dann zwischen dem
politischen und dem militärischen, aber nie zwischen allen
drei Methoden.
So möchte ich nun eine
zweite Schlussfolgerung formulieren: Die politische Methode der
Durchsetzung der Menschenrechte unterstützt entweder die
rechtliche Durchsetzung oder dann die militärische, aber
nie beide gleichzeitig. Der politische Bereich ist immer präsent
und immer wirksam, aber er hat geleichsam zwei Gesichter. Wendet
er sich dem rechtlichen Bereich zu, den er unterstützen
will, so kommen ganz andere Elemente zum tragen, als wenn er
in seinem Hinterkopf bereits die militärische Intervention
in Betracht zieht. Diesbezüglich werden uns die Geschichtsbücher
dereinst wahrscheinlich einiges Anschauungsmaterial aus dem Vorfeld
des Kosovo - Einsatzes der NATO zur Verfügung stellen.
Die zwei Gesichter des politischen
Bereiches kommen zum Beispiel in der OSZE zum Ausdruck, die sich
ganz bewusst auf diesen Bereich konzentriert. Jene Mitgliedstaaten,
die gleichzeitig dem Europarat angehören, müssen -
oder sollten eigentlich - immer die rechtliche Durchsetzung mit
im Auge behalten, und in der politischen Diskussion diese Seite
betonen. Auf der anderen Seite stehen die Vereinigten Staaten.
Wie Sie wissen beteiligen sich diese international nicht am rechtlichen
Bereich in der Durchsetzung der Menschenrechte. Insbesondere
den Souveränitätsverzicht lehnen die USA konsequent
ab und schliessen sich deshalb völkerrechtlichen Instrumenten
nicht an, die einen Schutzmechanismus mit Individualbeschwerde
vorsehen. Das Fakultativprotokoll betreffend die Individualbeschwerde
zum UNO - Pakt über staatsbürgerliche und politische
Rechte wurde von ihnen genau so wenig anerkannt wie die interamerikanische
Menschenrechtskonvention, die für den ganzen Kontinent ein
annähernd so entwickeltes Schutzsystem wie die EMRK vorsieht.
Aus der selben Grundhaltung erklärt sich der US-Widerstand
gegen den letztes Jahr in Rom konzipierten internationalen Strafgerichtshof.
In diesem Blickwinkel führt man die politische Diskussion
über die Durchsetzung von Menschenrechten natürlich
anders. Und - das scheint mir auch sehr wichtig - wenn man aus
der Mittelposition, also vom politischen Bereich aus, nicht auf
die eine Seite schauen darf oder will, das heisst zum rechtlichen
Bereich, so schaut man naturgemäss um so konsequenter auf
die andere Seite, wo sich der militärische befindet. Der
politische Bereich ist nie neutral, sondern er hat immer eine
der beiden anderen Durchsetzungsmethoden im Hinterkopf.
Dass sich die OSZE auf das
Politische beschränkt, ergibt sich aus ihrer Entstehungsgeschichte.
Die Rechtsordnungen der Staaten des Ostblockes, die es im seinerzeitigen
KSZE - Prozess seit 1975 aufzuweichen galt, waren ja für
die Idee der Menschenrechte unzugänglich. Also musste man
rein politisch agieren. Seit 1989 hat sich die Situation aber
grundlegend verändert. Schon bald stand fest, dass nicht
nur die mittel-, sondern auch die osteuropäischen Staaten
den europäischen Weg beschreiten wollen, auch wenn dieser
für einige dieser Staaten sehr lang und steinig sein wird.
Alle Staaten haben den Souveränitätsverzicht geleistet
und bekennen sich klar zur rechtlichen Durchsetzungsmethodik
für Menschenrechte, indem sie dem Europarat beigetreten
sind und die EMRK ratifiziert haben. Man könnte nun sagen,
die OSZE hätte damals beginnen müssen, auf die Linie
der europäischen Menschenrechtskultur einzuschwenken, nachdem
die mittel- und osteuropäischen Staaten sich zunehmend dazu
bekannten. Dies konnte und kann die OSZE aber nicht, und zwar
wegen der Teilnahme der USA, die den rechtlichen Durchsetzungsmechanismus
mit Individualbeschwerde international konsequent ablehnt.
So haben wir heute die Situation,
dass - was die Durchsetzungsmethodik für Menschenrechte
anbelangt - die OSZE nicht die hohen Standarts vertritt, die
Europa für sich seit 50 Jahren definiert hat. Bis 1989 war
dies nicht nur unproblematisch, sondern sinnvoll, denn das Interessensgebiet
der OSZE, die Länder des Ostblockes, konnten keineswegs
der europäischen Rechts- und Staatskultur zugerechnet werden,
schon gar nicht der europäischen Menschenrechtskultur. Seit
1989 wird die Situation hingegen zunehmend fragwürdig. Die
europäische Menschenrechtskultur ist im Europarat verankert.
Erstaunlicherweise wird der Unterschied in der Wertorientierung
der beiden Organisationen Europarat und OSZE, wie ich ihn erläutert
habe, relativ selten überhaupt nur wahrgenommen. In früheren
Jahren gab es gelegentlich Unstimmigkeiten zwischen Europarat
und OSZE, dies aber eher auf praktischer Ebene wegen Einsätzen
vor Ort in Krisengebieten. Wer sich mit den Unterschieden in
den Wertorientierungen nicht grundsätzlich auseinandergesetzt
hat, tendiert in der Regel dazu, Spannungen zwischen den beiden
Organisationen auf mangelnden Kooperationswillen zurückzuführen.
So haben sich denn die beiden Organisationen mittlerweile besser
arrangiert, indem die gegenseitige Information institutionalisiert
worden ist. Das wahrnehmbare Konfliktpotential ist damit merklich
zurückgegangen, was an sich erfreulich ist.
Die effektive Auseinandersetzung
zwischen den verschiedenen Wertorientierungen von Europarat und
OSZE im Bereich der Menschenrchte findet jedoch ausserhalb der
beiden Organisationen statt und zwar durch den Versuch, die im
Europarat verankerte europäische Menschenrechtskultur zurückzudrängen.
Dies geschieht relativ systematisch, was noch lange nicht heisst,
dass es jenen, die daran beteiligt sind, auch wirklich bewusst
ist. Ich möchte dazu drei Beispiele erwähnen.
Beispiel 1: Vor etwa zwei Jahren hat die OSZE das Amt eines Beauftragten
für Medienfreiheit geschaffen. Die OSZE hat es damals abgelehnt,
die EMRK in den Katalog der Grundsätze aufzunehmen, welche
der Beauftragte umzusetzen hätte. Den 34 Mitgliedstaaten,
die gleichzeitig dem Europarat angehören, blieb nichts anderes
übrig, als eine interpretative Erklärung abzugeben,
wonach in ihrem Gebiet auch diese Konvention berücksichtigt
werden müsse.
Beispiel 2: Die Erklärung von Madrid der NATO vom 8. Juli
1997 enthält einen recht umfangreiche Passus über Demokratie
und Menschenrechte. Darin wird die OSZE als jene Organisation
bezeichnet, der die Durchsetzung dieser Werte in Europa obliege.
Von einer anderen Organisation ist in diesem Passus nicht die
Rede.
Beispiel 3 - brandneu: Die NATO - Deklaration zum Kosovo, die
am 23./24.April 1999 in Washington verabschiedet wurde, beklagt
im ersten Satz, dass die Kosovo-Krise fundamental drei Werte
bedrohe: Demokratie, Menschenrechte und Rechtstaatlichkeit. In
Klammer sei hier beigefügt, dass dies wörtlich übernommen
die drei statutarischen Grundpfeiler des Europarates sind. Am
Schluss der Deklaration findet sich eine Absichtserklärung,
zur Stabilität - und damit zur Stärkung dieser fundamental
bedrohten Werte - in dieser Region beizutragen durch Zusammenarbeit
in der NATO, der OSZE und - soweit Mitglied - in der EU. Von
einer anderen Organisation ist auch hier nicht die Rede.
Ich wiederhole: Längst
nicht allen Beteiligten auf diplomatischer und politischer Ebene
sind diese Zusammenhänge bewusst. Aber man kann bekanntlich
auch durch Nichtwissen schuldig werden. Was hier geschieht ist
eine langsame Unsichtbarmachung der rechtlichen Durchsetzungmethode
für Menschenrechte und damit die Gefahr ihrer Zerstörung.
Oder anders gesagt: Das heute weltweit immer noch hochgesteckte
Ziel des Zivilisationsprozesses wird - soweit es sich in der
Methodik des Schutzes der Menschenrechte ausdrückt - tendenziell
zurückgesteckt. Dies geschieht dadurch, dass die rechtliche
Durchsetzungsmethode auch für Regionen innerhalb Europas
negiert wird. Damit besteht die Gefahr, dass tendenziell auch
das Prinzip des Verzichts auf Hegemonie in der Friedensordnung
negiert wird, dass also - und dies ist für die europäische
Menschenrechtskultur politisch gefährlich - das Prinzip
des Souveränitätsverzichtes negiert wird, wie es Europa
für die Durchsetzung der Menschenrechte auf diesem Kontinent
vor 50 Jahren als notwendig definiert hat.
Möglicherweise fragen
Sie sich, warum ich mich so intensiv bemüht habe, die Orientierungsunterschiede
zwischen OSZE und Europarat aufzuzeigen. Einerseits habe ich
diesbezüglich einige praktische Erfahrung durch die Tätigkeit,
die ich seit dreieinhalb Jahren ausübe: Als Ombudsfrau für
Menschenrechte in Bosnien und Herzegovina bin ich zwar durch
die OSZE nominiert worden, mein Mandat definiert sich aber zum
grössten Teil im Rahmen des Europarates, da ich die EMRK
in Bosnien direkt anzuwenden habe. Vor allem aber geht es mir
darum, eine Aussage zu machen hinsichtlich der beiden Organisationen,
deren Aufgabe Thema der heutigen Tagung ist. Und um es sehr klar
zu sagen: Eine enge Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Europarat
ist unerlässlich. Es sind nun einmal diese beiden Organisationen,
die als einzige der europäischen Menschenrechtskultur und
der europäischen Friedensordnung verpflichtet sind. Sie
sind ganz unterschiedlich strukturiert, unterschiedlich gross,
unterschiedlich finanziert, aber gerade deshalb haben sie ganz
Unterschiedliches zur gemeinsamen Verteidigung dieser europäsichen
Kultur beizutragen. EU und Europarat sind perfekt komplementär,
und sie sollten diese Chance nutzen.
So komme ich denn zur Beantwortung
der eingangs gestellten Frage, ob Stabilität exportiert
werden kann. Stabilität hat, was die Friedensordnung und
die Menschenrechte anbelangt, in Europa eine weiter entwickelte
Grundlage als andernorts. Dies ist geschichtsbedingt, bedingt
vor allem durch die Schuld, die Europa auf sich geladen hat,
indem seine Völker und später seine Nationalstaaten
über Jahrhunderte unsägliches Leid über die Bewohner
dieses Kontinentes und später auch über die Bewohner
anderer Kontinente gebracht hat. Auf Mittel- und Osteuropa ist
diese Stabilität nicht nur exportierbar, sondern sie muss
dahin ausgedehnt werden. Würde dies misslingen, so wäre
es mit dieser Stabilität auch in Westeuropa vorbei. Es kann
und wird aber nur gelingen, wenn sich Europa - und damit meine
ich durchaus die Regierungen auch der westeruopäischen Staaten
- rasch und tiefgreifend bewusst wird, welches die Grundlagen
und die Bausteine dieser spezifisch europäischen Ausprägung
von Stabilität sind.
Was den weltweiten Export der
europäischen Form von Stabilität anbelangt, möchte
ich eine zweiteilige Antwort geben. Hinsichtlich der Menschenrechte
hat Europa eine tiefe Verantwortung, seinen Vorsprung in der
Durchsetzung zu bewahren, ihn zu verteidigen - dies auch im transatlantischen
Kontext -, und ihn weiter auszubauen, denn die weltweite Entwicklung
braucht diese Vorreiterrolle Europas. Hinsichtlich der eigentlichen
Friedensordnung Europas, die auf gleichberechtigtem Multilateralismus
beruht und sich durch die definitive Ueberwindung hegemonialer
Verhältnisse auszeichnet, glaube ich, dass sie ihre allfällige
Ausbreitung über den wirtschaftlichen Sektor finden wird,
wobei der Euro eine zentrale Rolle spielt.
Gegenwärtig besteht durch
den Krieg gegen Jugoslawien allerdings die Gefahr, dass die in
Europa entwickelten Formen der Stabilität durch die täglich
geschaffenen Fakten stark übertönt werden, womit sie
gleichsam ins politische Unterbewusstsein entschwinden. Die europäische
Position muss aber erhalten bleiben. Und hier möchte ich
sehr klar Stellung nehmen: Ich bin überzeugt, dass Europa
auch über eine militärische Eingreiftruppe verfügen
muss. Ich zweifele aber sehr daran, ob es mit der europäischen
Kultur der Menschenrechte überhaupt vereinbar ist, diese
Rechte militärisch durchsetzen zu wollen. Die kommenden
Wochen werden für Europa sehr entscheidend sein. Es ist
äusserst wichtig, das Geschehen im Kosovo und den Krieg
gegen Jugoslawien sorgfältig zu analysieren, und zwar eben
nicht - oder nicht nur - emotional, sondern auch rational.
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