DIE BLOCKADE DER USA
Motive und Hintergründe der amerikanischen Ablehnung des Internationalen Strafgerichtshofes

Referat anlässlich der Tagung der Evangelischen Akademie zu Berlin vom 8./9. November 2002 zum Thema "Ende der Straflosigkeit ? Erwartungen an den Internationalen Strafgerichtshof"

Ich bin gebeten worden, über die Motive und Hintergründe der Vereinigten Staaten in ihrer Ablehnung des Internationalen Strafgerichtshofes zu referieren. Ich werde also nicht darüber sprechen, wie die USA im Detail agiert haben sondern lediglich über das warum. Umgekehrt werde ich das Thema dennoch ein wenig ausweiten: Ich möchte nämlich gerade vor diesem Hintergrund auch kurz auf die Rolle Europas zu sprechen kommen.

1. Ideengeschichtliche Hintergründe

In meinen Ausführungen zu Motiven und Hintergründen werde ich mich insbesondere der Ideengeschichte zuwenden. Daneben gibt es natürlich auch rein machtpolitische Motive im Verhalten der Vereinigten Staaten. Zur Darstellung der Ideengeschichte möchte ich jedoch eine Vorbemerkung machen: Meine Erkenntnisse gehen auf einen fünfjährigen Aufenthalt in Bosnien zurück, wo ich in einem jedenfalls anfänglich weitgehend US-amerikanischen Umfeld als Ombudsfrau für Menschenrechte gearbeitet habe. Später habe ich meine Beobachtungen vertiefter analysiert und in einem Buch festgehalten. Wenn es möglich wäre, den ganzen Zusammenhang der transatlantischen Unterschiede im Rechts-, Staats- und Politikverständnis in einem kurzen Referat zusammenzufassen und zu begründen, so hätte ich dieses Buch nicht geschrieben. Ich muss Sie deshalb um Nachsicht bitten, wenn ich im folgenden einige Aussagen als solche im Raum stehen lassen werde. In der nachfolgenden Fragerunde bin ich gerne bereit, die Dinge zu vertiefen. Dann möchte ich noch eine zweite Vorbemerkung machen: Wenn ich "US-Amerikaner" sage, so meine ich nicht die einzelnen Personen, genau so wie ich mit "Europäer" nicht die einzelnen Personen meine. Es gibt unzählige US-Amerikanerinnen und -Amerikaner, die viel europäischer sind als viele Leute in Europa, und umgekehrt gibt es viele Europäerinnen und Europäer, welche viel amerikanischer sind als manche Amerikaner. In meinen Ausführungen geht es um generelle Identitäten, nationale beziehungsweise kontinentale Identitäten, in welchen transatlantisch Unterschiede festzustellen sind. Ich werde die ideengeschichtliche Grundlage des US-amerikanischen Widerstandes nun in sieben Punkten zusammenfassen.

1.1 Das Verhältnis zwischen Staat und Religion

Erschrecken Sie bitte nicht, wenn ich zunächst ziemlich weit zurückgreife: Die transatlantische Weggabelung in der Ideengeschichte findet nämlich 1648 mit dem westfälischen Frieden statt. Europa hat im westfälischen Frieden die Religion definitiv der staatliche Ordnung unterstellt, und dies als Reaktion auf die Religionskriege, die zu völliger Anarchie, Chaos und Rechtlosigkeit geführt hatten. Die Unterstellung der Religion unter die Staatlichkeit ist bis heute die Grundlage der Europäischen Ordnung geblieben. Längst nicht alle Auswanderer nach Amerika verliessen Europa im 17. und 18. Jahrhundert aus weltanschaulichen Gründen, viele trieb die wirtschaftliche Not, Abenteuerlust oder andere Motive. Jene aber, die aus weltanschaulichen Gründen auswanderten, verliessen Europa, weil sie genau diese Unterstellung der Religion unter die Staatlichkeit nicht akzeptierten, sondern das Umgekehrte wollten: Dass nämlich die staatliche Ordnung schwach sein müsse und insbesondere die Religion nicht einschränken dürfe. In Europa erreichte man die Freiheit von der Religion durch die Freiheit zum Staat erreicht. In Amerika erreicht man die Freiheit zur Religion durch die Freiheit vom Staat. Berühmt sind die puritanischen Pilgerväter, welche Europa gleichsam als den Kontinent des sündhaften Lebens verliessen und jenseits des Atlantiks - biblisch gesprochen - "Die Stadt auf dem Berge" errichten wollten, eine neue und reine Gesellschaft. Noch heute bezeichnen sich die Vereinigten Staaten als "a nation under God", als von Gott auserwähltes Volk mit einer Mission auf dieser Welt. Historisch findet der US-amerikanische Staatsminimalismus seine Begründung in der Religion. Dies vergessen Europäer bisweilen, wenn sie diesen Staatsminimalismus rein ökonomisch analysieren.

1.2 Souveränitätsverzicht als Voraussetzung für die Staatlichkeit

Ebenfalls im westfälischen Frieden wurde das Gewaltmonopol des Staates festgeschrieben. Das Individuum hatte seine grenzenlose Ur-Freiheit an den Staat abgetreten. So wurde eine Ordnung möglich, welche die Freiheit des Einzelnen wiederum garantierte. Für Europäerinnen und Europäer ist der erste, ursprüngliche und individuelle Souveränitätsverzicht zugunsten des Staates etwas so Selbstverständliches, dass dieser Gedanke im Bewusstsein schon gar nicht mehr als eine eigene Kategorie existiert. Genau dieser Kernpunkt der europäischen Ideengeschichte ist es nun aber, den Generationen um Generationen von Auswanderern nach Amerika ablehnten. In den Vereinigten Staaten wird viel Energie darauf verwendet, diesen Souveränitätsverzicht immer wieder zu minimieren. Der individuelle Souveränitätsverzicht zugunsten des Staates gilt als negativ und ist möglichst zu vermeiden. Der Blickwinkel unterscheidet sich sozusagen um 180 Grad vom europäischen: Die alte Welt errang die individuelle Freiheit in einem ersten Schritt durch Souveränitätsverzicht, während in der neuen Welt die Freiheit vom Souveränitätsverzicht angestrebt wurde und heute noch wird.

1.3 Das Verhältnis zwischen Staat und Recht

Je nach dem, ob sich Recht auf oder ausserhalb der Grundlage einer Vorstellung von Souveränitätsverzicht entwickelt, basiert es auf unterschiedlichen Grundelementen. Die staatspolitische Identität, welche der Souveränitätsverzicht mit sich bringt, hat zur Folge, dass sich die Rechtssubjekte auf eine objektiv gültige Rechtsordnung einigen, die als Ordnungsrahmen dem Staat anvertraut wird. So wird diese Identität zu einer rechts- und staatspolitischen Identität. Findet der Souveränitiätsverzicht nun gar nicht statt, so entwickelt sich Recht viel stärker auf der Basis der subjektiven Rechte des Individuums, die immer wieder aufeinandertreffen. So wird das "Recht" einem ständigen Wandel unterworfen, man kann immer wieder neu beginnen. Eine rechts- und staatspolitische Identität im europäischen Sinne entsteht dabei nicht. Ein Beispiel mag dies kurz erläutern: Die Bemessung von Schadenersatz durch US-amerikanische Gerichte liegt bekanntlich um ein Vielfaches über den in Europa üblichen Summen, dies kann bis zum zehnfachen gehen. Für das Rechtsverständnis jenseits des Atlantiks ist dies notwendig, denn US-Amerikaner können sich viel weniger an einer objektiven Rechtsordnung orientieren, um zu wissen, was sie tun können und was nicht. Deshalb fragen sie subjektiv und direkt nach allfälligen Schadenersatzfolgen einer Handlung. Die europäische Rechtsordnung, die den Leuten mehr oder weniger geläufig ist, erreicht das selbe wie das Damoklesschwert des Schadenersatzes in den Vereinigten Staaten, nämlich die Einhaltung einer gewissen öffentlichen Ordnung, aber die Wege dahin sind sehr verschieden. Dies beeinflusst nun auch das vierte Element.

1.4 Das Verhältnis zwischen Recht und Politik

Recht und Rechtsprechung sind in den Vereinigten Staaten etwas viel politischeres als in Europa. Die Auseinandersetzung vor den Gerichten stellen einen mindestens so wichtigen, wenn nicht gar wichtigeren Ort politischer Auseinandersetzung dar als Parlamentsdebatten. In Europa findet Politik in der öffentlichen Auseinandersetzung um den Geschäftsgang in Parlament und Regierung statt, und der Gang vor die Gerichte gilt immer noch als Ausnahmefall. Anders in den Vereinigten Staaten: Während in Europa die Interessen Benachteiliger in der politischen Auseinandersetzung aufgenommen und durchgesetzt werden, geschieht dies in den Vereinigten Staaten häufig durch Sammelklagen vor den Gerichten, ein Instrument, das im US-amerikanischen Rechtsverständnis sehr sinnvoll erscheint. Politik wird über das Recht gemacht, indem Einzelpersonen oder Minderheiten vor Gericht gehen. In diesem Zusammenhang erwähne ich nun ergänzend einen fünften Punkt.

1.5 Das Demokratieverständnis

In der Verfassung der Vereinigten Staaten existiert der Begriff der Volkssouveränität nicht. In Europa wurden die absoluten Herrscher durch das souveräne Volk ersetzt. Demgegenüber ist die US-amerikanische Geschichte ein immer wieder gelungener Versuch, zu verhindern, dass sich eine politische Gewalt überhaupt anmassen kann, im Namen des Volkes zu sprechen. Es ist dies eine direkte Folge des Staatsminimalismus. Man will in den Vereinigten Staaten keine Mehrheiten, man will starke Einzelpersonen oder Minderheitsgruppen, die sich einbringen. Dafür sind aber nicht Parlamente, sondern dafür sind die Gerichte die geeignete Arena. Undemokratisch kann dieses Rechtsverständnis nicht genannt werden, aber es beruht auf einem anderen Demokratieverständnis als jenem, das in Europa entstanden ist. Dies führt nun zum sechsten Punkt.

1.6 Das Verhältnis zwischen Recht und Moral

In Europa sind Recht und Moral ein für allemal getrennt worden, eine Errungenschaft der Aufklärung. Der Erlass von Normen ist solange ein politischer Prozess, wie die Normen noch keine Geltung erlangt haben, und in diesem Prozess werden verschiedene Moralkonzepte durchaus diskutiert. Sobald die Normen aber Teil der positiven Rechtsordnung geworden sind, gelten sie als moralisch neutral. Europa hat also für die Moral Gefässe geschaffen, man hat sie erstens in der Gesetzgebung gebündelt und hat sie zweitens in der Form der Rechtsordnung dem Staat anvertraut. Die Vereinigten Staaten kennen weder das eine noch das andere in dieser ausgeprägten Form, weshalb das Individuum den moralischen Ansprüchen anderer Individuen oder Gruppen direkt ausgesetzt ist. Moralvorstellungen werden direkt und mit öffentlichem Druck vor den Gerichten eingebracht, im Zivilrecht wenn möglich durch Sammelklagen, im Strafrecht durch die moralische Disqualifizierung von Straftätern. Die Todesstrafe hält sich in den Vereinigten Staaten nur deshalb so hartnäckig, weil ein Bedürfnis der Gesellschaft besteht, sich von moralisch disqualifizierten Mitbürger sichbar abzugrenzen. Und damit komme ich zum letzten Element meiner kurzen Zusammenfassung.

1.7 Die Begründung der Nation

Im Verständnis der US-amerikanischen Nation spielte das "Gute", für das diese Nation steht, von allem Anfang an eine zentrale und religiös begründete Rolle. Wenn es im Nationenverständnis das Gute gibt, so muss es auch das Böse geben, denn diese beiden Kategorien bedingen einander. Nach aussen wird das Böse immer wieder mit Personen und Staaten identifiziert, so dass dem Nationalbewusstsein der Sendungsauftrag für die Durchsetzung des Guten in der Welt erhalten bleibt. In Europa gibt es demgegenüber das so verstandene "Böse" nicht oder nicht mehr, es gibt deshalb es auch nicht das "Gute", geschweige denn ein diesbezügliches Sendungsbewusstsein. Auch hier muss ich zur Erklärung des Unterschiedes nochmals kurz ins 18.Jahrhundert zurückblenden, als die Romantik die "Nation" erfand, und zwar als Reaktion auf die als zu intellektuell empfundene Aufklärung. Die "Nation" stellte zunächst ein rein kulturelles Phänomen dar, wurde dann aber später umgewandelt in ein politisches Phänomen, das zur Nationalstaatenbildung beitrug. Die längst als Staaten formierten Länder Westeuropas - England, Frankreich, Spanien - wurden in die Form von staatspolitisch begründeten Nationen gegossen. Etwas ganz anderes geschah in Amerika: Zwar wurde formal ein Nationalstaat gegründet, aber das Fundament der nationalen Gefühle lag aufgrund des von allem Anfang an umgekehrten Verhältnisses zwischen Staat und Religion nicht im staatspolitischen Bereich, sondern im religiösen. Dieser transatlantische Unterschied ist bis heute wirksam, wobei sich religiöse Vorstellungen heute auch und vor allem in moralischen Kategorien manifestieren.

2 Schlussfolgerungen

2.1 Das Völkerrecht im allgemeinen

Völkerrechtliche Regelungen werden heute immer unentbehrlicher, weil einerseits die Welt immer vernetzter wird, und weil andererseits vielen Gefahren nur noch in weltweiter Zusammenarbeit wirksam begegnet werden kann. Wenn wir das US-amerikanische Rechtsverständnis und dessen Hintergründe auf die internationale Ebene übertragen, so wird sofort deutlich, weshalb die Vereinigten Staaten in diesem Prozess nicht mithalten können. Das Entstehen einer völkerrechtlichen Ordnung basiert auf dem Souveränitätsverzicht von Staaten. Es wiederholt sich also auf internationaler Ebene genau das, was in Europa und zweifellos auch auf anderen Kontinenten zum Entstehen nationaler Rechtsordnungen geführt hat, nämlich der Souveränitätsverzicht des Individuums zugunsten einer für alle Beteiligten geltenden Rechtsordnung. Zwar wird diese Ordnung auf internationaler Ebene nicht einem Weltstaat anvertraut, aber den internationalen Organisationen mit ihren dafür zuständigen Gremien. Wer - wie die Vereinigten Staaten - den individuellen Souveränitätsverzicht möglichst vermeiden will, kann dem analogen Verzicht auf internationaler Ebene begreiflicherweise nichts abgewinnen und muss sich dagegen zur Wehr setzten.

Ein zweiter Aspekt ergibt sich aus dem Verständnis der Nation. Wer - wie die Europäer - die Nation staatspolitisch begründet, der begründet auch das nationale Interesse staatspolitisch und hat deshalb keine Mühe, sich nötigenfalls einer grösseren Interessengemeinschaft anzuschliessen. Wer hingegen die Nation religiös begründet, kann dies nicht ohne weiteres, denn neben den Auserwählten muss es ja auch immer die Nicht-Auserwählten geben, damit das Weltbild stimmt, genau so wie es "Gute" nur geben kann, wenn es daneben auch "Böse" gibt. Erschwerend wirkt sich auch aus, dass in den Vereinigten Staaten die fehlende staatspolitische Identität durch verstärkte nationale Identität kompensiert werden muss. Es gibt in aussenpolitischen Diskussionen nichts, was nicht mit dem "nationalen Interesse" begründet werden könnte, selbst wenn es der ganzen Welt schaden würde. Und alles, was nicht mit dem "nationalen Interesse" begründet werden kann, ist für viele US-Amerikaner schlicht nicht begründbar. Dies nur mit dem Verhalten einer Grossmacht begründen zu wollen, wäre viel zu kurz gegriffen. Der tiefere Grund liegt in der religiösen Begründung der Nation.

2.2 Der Internationale Strafgerichtshof im speziellen

Es ist kein Zufall, dass sich die Vereinigten Staaten hier zum ersten mal nicht damit begnügen, einfach abseits zu stehen, sondern dass sie dieses neue völkerrechtliche Instrumentarium aktiv bekämpfen. Dieser Gerichtshof ist für die Vereinigten Staaten in verschiedener Hinsicht schlicht eine Beleidigung. Für viele US-Amerikaner ist es sogar unvorstellbar, dass europäische Richter über einen US-amerikanischen Staatsangehörigen urteilen, und dies kann man nur auf dem historischen Hintergrund verstehen, dass die Vereinigten Staaten sowohl religiös als auch moralisch als Antithese zu Europa entstanden sind. Wenn von US-Amerikanern argumentiert wird, der Gerichtshof werde ohnehin nur politisch urteilen, so ist dies - für sie - völlig richtig, denn sie verstehen Recht als politisches Instrumentarium. Und wenn sie voraussehen, dass ihre Staatsangehörigen schärfer beurteilt würden, so ist auch dies - für sie - logisch, denn wer das "Gute" verkörpert und das Sendungsbewusstsein hat, die Welt von den "Bösen" zu beschützen, muss natürlich auch mit Gegenreaktionen dieser "Bösen" rechnen. Fazit: Der IStGH ist unvereinbar mit dem US-amerikanischen Rechtsverständnis, unvereinbar aber auch mit der moralischen Begründung und vor allem der religiösen Begründung der US-amerikanischen Nation. Die sind die eigentlichen Gründe für den US-Widerstand gegen diesen Gerichtshof, und deshalb erscheinen uns die rechtlichen Gründe, welche die USA jeweils vorbringen, so unlogisch.

3. Die Rolle Europas

Nun möchte ich noch kurz auf die Antwort eingehen, die Europa in diesem Zusammenhang geben kann. Zunächst zum

3.1 Das Völkerrecht im allgemeinen

Den grössten Fehler, den Europa machen könnte, würde darin bestehen, den Vereinigten Staaten einen wie auch immer begründeten moralischen Vorwurf machen zu wollen. Die US-amerikanische Moral funktioniert nach ganz anderen Massstäben als die Moral in Europa. Was Not tut, ist die rationale Analyse. Europa will das Recht und nicht die Macht. Europa will die Definition von völkerrechtlicher Prinzipien und deren konsequente Umsetzung. Europa hat durchaus die Möglichkeit, in der Gestaltung der völkerrechtlichen Ordnung unentwegt voranzuschreiten, gemeinsam mit möglichst vielen Partnerstaaten, und unbeirrt von der Frage, ob und wie rasch man allenfalls die Vereinigten Staaten ebenfalls dafür gewinnen könnte. Dabei ist es äusserst wichtig, das Freund-Feind-Schema beiseite zu lassen. Dieses Schema ist eine moralische Kategorie von "gut" und "böse", es macht nur vor einem religiösen Hintergrund einen Sinn, und es stellt deshalb schon an sich einen Rückschritt im Zivilisationsprozess dar. Das einzige Argument, welches letztlich verfängt, ist die "Stärke des Rechts", welche sich dem "Recht des Stärkeren" entgegenstellt. Wer als Europäer heute argumentiert, es habe keinen Sinn, die Stärke des Rechts weiter voranzutreiben, da die Vereinigten Staaten ohnehin immer das Recht des Stärkeren durchsetzen würden, der irrt sich. Die Geschichte zeigt uns, dass die Stärke des Rechts langfristig immer Oberhand gewinnt, und zwar genau dann, wenn sich die Ratio nach immensem Leiden und gerade wegen diesem immensem Leiden endlich durchsetzt. Beispiele dafür sind 1648, 1945 und 1989. Dabei sind Rückfälle keineswegs ausgeschlossen, und trotzdem geht dieser Prozess unaufhaltsam weiter.

3.2 Der Internationale Strafgerichtshof im speziellen

Weltweite Zielsetzung bleibt unbestrittenermassen, dass sich alle Staaten dem Gerichtshof unterstellen. Diese völkerrechtliche Zielsetzung könnte möglicherweise durch eine territoriale Sichtweise unterstützt werden, die im kleinen Kreis beginnt, dort wo die Ideengeschichte reif genug ist dafür. So ist zum Beispiel auch die Europäische Menschenrechtskonvention in der Ausgestaltung der Schutzmechanismen vorangegangen. Die territoriale Sichweise strebt eine uneingeschränkten Zuständigkeit des Gerichtshofes auf einem bestimmten Gebiet an. Sie definiert die Zuständigkeit des Gerichtshofes nicht nur in direkter Abhängigkeit von der Staatsangehörigkeit der agierenden Personen, sondern sie definiert zusätzlich die Bedingung für den Einsatz auf einem bestimmten Territorium in Abhängigkeit von der uneingeschränkten Zuständigkeit des Gerichtshofes. Konkret könnte dies für Europa heissen, dass es zunehmend zu einem Territorium der uneingeschränkten Zuständigkeit des IStGH wird, und dies nicht etwa über einen gemeinschaftlichen Beschluss, sondern ausgehend von Selbstverpflichtungen der einzelnen Staaten, je nach ihren Möglichkeiten. So könnte irgend ein europäischer Staat schon heute festlegen, er werde zum Beispiel ab dem Jahr 2005 militärische Hilfestellung in europäischen Ländern - also territorial begrenzt - nur noch dann leisten, wenn alle dort agierenden Internationalen dieser Gerichtsbarkeit unterstehen. Für einen anderen Staat wäre dies vielleicht erst ab 2007 denkbar, für einen dritten vielleicht schon früher, ein vierter möchte eine solche Selbstverpflichtung vielleicht sogar auf zivile Helfer ausdehnen. Damit will ich leidglich einen Weg aufzuzeigen, auf welchem auch noch weitergedacht werden könnte.

3.3 Schlussbemerkung

Es gibt in der Geschichte ein langsames Voranschreiten der Zivilisation von der Gewaltanwendung zum Recht, selbst wenn immer wieder Rückfälle zu beobachten sind. Manchmal bringt gerade der Rückschritt den Anfang für die nächste Entwicklungsstufe, das zeigen in Europa die Jahre 1648 und 1945. Ablösung von Gewaltanwendung durch das Recht läuft immer parallel zur Ablösung der Religio durch die Ratio. Dabei verschwindet die Religion keineswegs als solche, sie wird lediglich privatisiert und dient nicht mehr als öffentliche Ordnungsstruktur. An die Stelle der kollektiven religiösen Identität tritt die staatspolitische Identität, welche sich in Europa heute sogar vertikal über mehrere Ebenen auszudehnen beginnt. Europa ist der einzige modernisierte und gleichzeitig säkularisierte Kontinent auf diesem Planeten. Europa ist im erwähnten Prozess am weitesten fortgeschritten, es ist nach einer unsäglich blutigen und schuldbeladenen Geschichte zur Vernunft gekommen, zur Ratio. Ein Sendungsbewusstsein hat Europa seit dem ausgehenden Mittelalter nicht mehr. Aber es hat eine grosse Verantwortung, im eben beschriebenen Prozess weiter voranzugehen.

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