NACH SARAJEVO ­ IM NAMEN EUROPAS

in "Helvetia im Aussendienst, Was Schweizer in der Welt bewegen", Jürg Altweg (Hg.), München / Wien 2004

Gret Haller war fünf Jahre lang "Ombudsfrau für Menschenrechte" im neu geschaffenen Staat Bosnien & Herzegowina. Sie befasste sich mit Klagen von Einzelpersonen wegen Verletzungen von Menschenrechten. Eine Befriedung Bosniens konnte ihrer Ansicht nach nur über die Schaffung einer Kultur der Menschenrechte und der öffentlichen Verwaltung erfolgen. Erst rückblickend wird Gret Haller bewusst, inwieweit diese Überzeugung ihre Erfahrung in Sarajevo und ihre staatspolitische Identität schweizerischer Prägung zusammenhängen.

Die Einsicht kam sehr plötzlich, im Café <Einstein> an der Kurfürstenstraße in Berlin. Es war im Frühling 2003 kurz nach Ausbruch des Irak-Krieges und ich unterhielt mich mit einem deutschen Diplomaten über Europa und die Vereinigten Staaten. Nebst den brisanten Tagesaktualitäten kamen wir auf mein 2002 erschienenes Buch über die transatlantischen Unterschiede zu sprechen. Er beurteilte meine Analyse an sich positiv, meinte aber beiläufig, so etwas könne natürlich nur von einer Schweizerin geschrieben worden sein. Ich reagierte wie immer auf derartige Bemerkungen, verärgert, ohne mir aber den Ärger anmerken zu lassen.

Darin hatte ich große Übung. Vor allem in der zweiten Hälfte meiner Zeit in Sarajevo kam es immer öfters vor, dass ich von anderen Westeuropäern sachte auf meine schweizerische Staatsangehörigkeit hingewiesen wurde, und dies durchaus in der Absicht, die fehlende Mitgliedschaft meines Landes in der Europäischen Union gegen mich zu verwenden. Das Gespräch im <Einstein> wurde sehr interessant, ich erfuhr vom Amerika-Kenner auch historische Fakten, die meine Analyse stützten und zu denen ich in meiner bisherigen Arbeit nicht vorgedrungen war. Im Zusammenhang mit gewissen Analogien zwischen den Vereinigten Staaten und der Schweiz kamen wir dann später doch noch auf seine Bemerkung zurück, nachdem sich mein Ärger zum Glück bereits in eine Erinnerung verwandelt hatte.

Jetzt erst begriff ich, wie die Bemerkung meines Gesprächspartners tatsächlich gemeint gewesen war. Es sei nur möglich, eine so klare Analyse ohne jegliche Rücksichtnahme auf real existierende Machtverhältnisse zu verfassen, wenn man selber aufgrund der eigenen Staatsangehörigkeit so machtlos sei, dass man nicht riskiere, aus der gewonnenen Einsicht praktische Konsequenzen ziehen zu müssen. Als mein Gegenüber zur Illustration einige Namen berühmter Schweizer nannte, die auch von diesem Vorteil profitiert hätten, winkte ich entschieden ab. Ich wollte nicht verglichen werden mit diesen großen Geistern. Aber ich hatte begriffen, was er meinte. Von diesem Zeitpunkt an vermutete ich nicht mehr hinter jeder Bemerkung zu meiner Staatsangehörigkeit den Versuch einer außenpolitischen Abwertung meiner Person, obwohl das immer auch gemeint sein kann. Vielmehr entdeckte ich im Anschluss an die plötzliche Einsicht im <Einstein> nach und nach verschiedene Zusammenhänge zwischen meiner staatspolitischen Identität schweizerischer Prägung und den Erfahrungen, die ich in den Jahren von 1996 bis 2000 in Sarajevo gemacht hatte.

Formell versah ich die Funktion einer <Ombudsfrau für Menschenrechte>, die durch das Friedensabkommen von Dayton/Paris geschaffen worden war. Meine Ernennung erfolgte unmittelbar nach Unterzeichnung dieses Abkommens im Dezember 1995 durch das damals noch ungarische Präsidium der <Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa> (OSZE), und zwar für eine nicht verlängerbare Amtsdauer von fünf Jahren. Die Ombudsstelle war formell als eine Institution des neu geschaffenen Staats Bosnien & Herzegowina deklariert. Für die ersten fünf Jahren konnte aber nur jemand in dieses Amt ernannt werden, der oder die weder über die bosnische Staatsangehörigkeit noch über diejenige eines benachbarten Staates verfügte. Aufgabe der Ombudsstelle war es, Beschwerden von Einzelpersonen wegen Menschenrechtsverletzungen zu behandeln oder auch ohne Eingang einer Beschwerde solchen Verletzungen nachzugehen.

Im Hauptbüro in Sarajevo sowie im Zweigbüro in Banja Luka, dem Hauptort des bosnischen Teilstaates mit dem Namen <Serbische Republik>, arbeiteten insgesamt bis zu 45 bosnische Staatsangehörige. Davon waren ein Drittel Juristinnen und Juristen, die anfänglich unter der Anleitung internationaler Fachleute und später weitgehend selbständig die zahlreichen Beschwerdeführer empfingen, mit den Behörden verhandelten, denen eine Verletzung zur Last gelegt wurde, und die Fälle bearbeiteten. Ich selber war vor allem in die politisch brisanteren Fälle involviert und in die Öffentlichkeitsarbeit für eine allgemeine Menschenrechtskultur. Anfänglich hatte ich mich vor allem auch um den Aufbau der Institution zu kümmern. Nach Ablauf der ersten 18 Monate, in denen die Finanzierung der Institution durch einen großzügigen schweizerischen Beitrag im Rahmen der Präsidentschaft der OSZE gesichert war, kam dann die Beschaffung von Beiträgen aus dem Kreis der internationalen Staatengemeinschaft hinzu, denn die Finanzierung der Institution war im Friedensabkommen nicht geregelt worden.

Eine erste sehr positive Erfahrung meiner staatspolitischen Identität machte ich gleich zu Beginn. Wir trafen in Bosnien zunächst eine ethnisch weitgehend dreigeteilte Gesellschaft aus Bosnischen Serben, Bosnischen Kroaten und <Bosniaken>, wie sich die Bosnier islamischer Abstammung nennen. Natürlich lehnten auch damals viele Bosnierinnen und Bosnier diese Teilung ab. Aber die Kriegsjahre hatten auch viele der nach wie vor multiethnisch denkenden Personen gezwungen, die Macht- und Handelsstrukturen wenigstens zu kennen, welche sich immer mehr entlang dieser ethnischen Trennungslinien entwickelten, und diese zu benützen war gelegentlich sogar eine Frage des Überlebens. Die drei großen ethnonationalistischen Parteien verfügten gewissermaßen über ein Machtmonopol, welches sie gegeneinander einsetzten, manchmal auch in wechselnden Koalitionen. So war es für mich nicht erstaunlich, dass mir schon kurz nach Amtsantritt im Februar 1996 aus diesen Kreisen Vorschläge für die Anstellung von Personal unterbreitet wurden, insbesondere von Juristen, die in Menschenrechtsfragen spezialisiert seien. Ich konnte sicher sein, dass es sich dabei um Personen handelte, welche die Menschenrechte vor allem zur Vertretung der Interessen ihrer eigenen ethnischen Gruppe instrumentalisieren wollten, und genau dies galt es in meiner Institution zu vermeiden.

Deshalb schrieb ich die Stellen der juristischen Fachkräfte öffentlich aus. Bewerber hatten schriftlich einen Menschenrechtsfall zu bearbeiten und es waren Fachleute aus dem Sekretariat der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention in Straßburg, die diese Arbeiten bewerteten. Da die ethnische Zugehörigkeit in Bosnien häufig aus dem Vornamen einer Person abgeleitet werden kann, waren auf diesen Arbeiten nicht die Namen der Bewerber vermerkt, sondern lediglich Nummern. So entstand eine Rangliste nach Qualifikation, die zunächst maßgebend war für die Auswahl aus den Bewerbungen. Nur für den Fall, dass diese erste provisorische Auswahl eine starke Dominanz einer Ethnie ergeben hätte, zog ich in der definitiven Auswahl unter Umständen eine schlechter rangierte Bewerbung einer besser rangierten vor. Dabei diente mir die schweizerische Bundesverwaltung und ihre Mehrsprachigkeit nicht nur als Vorbild. Ich machte vor allem auch die Erfahrung, dass mir dieser Hintergrund in solchen Fragen eine große Autorität verlieh: Ein Verweis auf die schweizerische Praxis brachte Einwände immer sehr rasch zum Verstummen.

Ohnehin erfreute sich die Schweiz und erfreut sich im Balkan nach wie vor großer Beliebtheit und Bewunderung. Die Mehrsprachigkeit und das Nebeneinander verschiedener Kulturen kann allerdings auf den Staat Bosnien nicht im Maßstab eins zu eins übertragen werden, da in der Schweiz die Sprachgrenzen relativ klar gezogen sind, während in Bosnien genau diese Grenzziehung hätte vermieden werden sollen und das Friedensabkommen die Rückkehr aller Flüchtlinge in ihre angestammte Heimat postulierte. Die Überführung der ursprünglich einheitlichen serbo-kroatischen Sprache ­ wahlweise lateinisch oder kyrillisch geschrieben ­ in eine rein serbische und eine rein kroatische Sprache begann erst in den neunziger Jahren während des Kriegs, und sie verstärkte sich in den Nachkriegsjahren, wobei die Bosniaken gezielt Begriffe aus dem Türkischen übernahmen und so einen dritten Schwerpunkt bildeten.

Auch in sprachlichen oder die Schrift betreffenden Auseinandersetzungen war mir mein schweizerischer Hintergrund eine große Hilfe. So zum Beispiel, wenn Behörden im mehrheitlich von bosnischen Serben bewohnten Teilstaat plötzlich Briefe zurückschickten mit der Begründung, sie könnten die lateinische Schrift nicht lesen, und dies im Fall eines Beschwerdeführers nicht serbischer Herkunft, der nicht nur im anderen Teilstaat wohnte, sondern die Korrespondenz auch ausdrücklich in lateinischer Schrift erbeten hatte. Bis vor dem Krieg lernten alle Bosnier gleichzeitig beide Schriften, und niemand konnte von sich das Gegenteil behaupten. Analoge Beispiele gab es dementsprechend auch im umgekehrten Sinn.

So anerkannt die Schweiz im Balkan war und wohl auch heute noch ist, so sehr habe ich im Verlauf der Jahre zwischen 1996 und 2000 eine Veränderung im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten der Europäischen Union beobachten können. Die gegenwärtig offensichtliche Verringerung des Verständnisses für den schweizerischen <Sonderfall> bei EU-Europäern nahm damals ihren Anfang. Das Engagement der Schweiz im Präsidium der OSZE mag im Jahre 1996 noch zu einem gewissen Ausgleich beigetragen haben. Zwar wurde diese Aktivität in den Schweizer Medien etwas einflussreicher dargestellt, als sie es in Wirklichkeit war und im übrigen Europa auch wahrgenommen wurde. Dennoch konnte in dieser Zeit für die Schweiz jedenfalls nicht von durchgängigem Isolationismus die Rede sein. Nach dem Ausscheiden aus der so genannten <Troika> im Präsidium der OSZE Ende 1997 wurde das Abseitsstehen der Schweiz dann aber immer deutlicher sichtbar. Dazu beigetragen hat auch die damalige Entwicklung, dass einerseits die NATO zunehmend für Aufgaben vorgesehen wurde, welche man sich vorher im Rahmen der OSZE hätte vorstellen können, und dass andererseits die Europäische Union Tätigkeiten in verschiedenen Bereichen zu entwickeln begann, welche bis anhin dem Europarat vorbehalten gewesen waren.

Die Frage, inwieweit spezifisch schweizerische Eigenheiten meiner staatspolitischen Identität die Amtsführung in Bosnien beeinflusst haben, kann ich nur anhand von Beispielen beantworten. Sowohl den bosnischen als auch gelegentlich den internationalen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern gegenüber betonte ich immer wieder das Folgende: Wenn es gelingen würde, einen Beschwerdefall in gütlicher Weise zu lösen oder dem Beschwerdeführer zu seinem Recht zu verhelfen, wenn sich aber dieselbe Behörde im nächsten analogen Fall wieder dieselbe Rechtsverletzung zuschulden kommen lasse, dann hätten wir unsere Aufgabe nicht erfüllt. Für mich kam darin ein europäisches Verständnis der Rechtsstaatlichkeit zum Ausdruck, welche das Individuum als erstes und wichtigstes Element vor Menschenrechtsverletzungen bewahren kann.

Heute schreibe ich diese Grundhaltung auch meiner schweizerischen Identität zu, vor allem meiner Prägung durch das Verwaltungsgeschehen der öffentlichen Hand, wie ich es persönlich auch in der Berner Stadtregierung sowie später im Nationalrat erfahren hatte. Immer wieder und in ganz verschiedenen Zusammenhängen hatte ich beobachtet, dass Ungerechtigkeiten häufig mit Fehlern in den Abläufen began-nen und dass sie immer auf Schritt und Tritt von Formfehlern begleitet wurden. Korrekte Abläufe in der öffentlichen Verwaltung werden einem in der Schweiz mit ihren sich überschneidenden Verwaltungsebenen eingängiger bewusst als in anderen Staaten, in denen die Verwaltung oft <weit weg> ist. Schweizerinnen und Schweizer verfügen über eine relativ ausgeprägte staatspolitische Identität, die so tief sitzt, dass ihr auch Angriffe auf die so genannte <classe politique> oder auf den Staat als solchen nicht so rasch etwas anhaben können.

Wie in allen Krisen-Brennpunkten gab es auch in Sarajevo die irrige Meinung, eine Menschenrechtsverletzung könne nur dadurch behoben werden, dass man sie möglichst medienwirksam zelebriere. In Wirklichkeit war es umgekehrt: Je mehr sich ein Fall öffentlich skandalisierte, desto aussichtsloser wurde er, denn die fehlbare Behörde, die in den meisten Fällen aus <ethnonationalistischem Blickwinkel> gehandelt hatte, konnte es sich ihrer ebenso denkenden Klientel gegenüber kaum mehr leisten, ihre Haltung zu verändern und sich auch einem Angehörigen einer anderen ethnischen Gruppe gegenüber korrekt zu verhalten.

Ohne mediale Vermarktung war es hingegen unter Umständen möglich, ein Umdenken wenigstens einzuleiten. Ob es mit meiner erwähnten Prägung zusammenhing, dass ich diesbezüglich schon bald eine recht dezidierte Haltung einnahm und von unnötiger Publizität abriet, muss ich offen lassen. Jedenfalls erschien es mir als oberstes Erfordernis, alles daranzusetzen, dass eine Kultur der öffentlichen Verwaltung geschaffen wurde. Hingegen führe ich es auf meine schweizerische Identität zurück, dass ich diese Linie auch dann noch durchzog, als ich zu spüren begann, dass es gewisse Geldgeber gerne gesehen hätten, wenn wir systematisch jene Behörden medienwirksam verurteilt hätten, welche Menschenrechte verletzten. Gewisse Verfahrensvorschriften verpflichteten uns zur Vertraulichkeit, und darauf konnte ich mich zwar berufen. Der Einwand brachte solche Stimmen jedoch nicht zum Verstummen, denn wenn die Wirksamkeit einer Institution und ihre Existenzberechtigung allein an ihrer Medienwirksamkeit gemessen wird, erscheinen derartige Einwände als wenig überzeugend.

Die unterschiedliche Haltung in Medienfragen ist nur eins von zahlreichen Beispielen für das unterschiedliche Rechtsverständnis Europas und der Vereinigten Staaten, welches sich einfügt in ein unterschiedliches Verständnis von Staat, Politik und Demokratie. Diese Unterschiede wurden mir im Verlauf meiner Tätigkeit zunehmend bewusst, und immer deutlicher erkannte ich, dass nur der europäische Weg zu einer nachhaltigen Befriedung Bosniens führen konnte. Da das Konzept der internationalen Aktionen stark US-amerikanisch geprägt war, beschränkte ich mich darauf, immerhin die Tätigkeit meiner Institution an jenem Rechtsverständnis zu orientieren, das ich zunehmend als ein spezifisch europäisches wahrnahm. Eine solche Insel konnte im Hinblick auf einen späteren Zeitpunkt nur nützlich sein, wenn Bosnien doch noch zu einem europäisch konzipierten Staat wird, was unvermeidlich ist. Übrigens habe ich bei einem Besuch in Sarajevo, zwei Jahre nach dem Ende meiner Tätigkeit, mit großer Freude festgestellt, dass viele meiner früheren juristischen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in internationale Organisationen oder andere Ämter hinübergewechselt haben, wo sie die Leitung des Rechtsdienstes oder andere verantwortliche Stellen innehaben, welche früher von internationalen Fachkräften besetzt waren. Lachend erzählten mir einige von ihnen bei einem bosnischen Kaffee, sie hätten sich ja manchmal gewundert über mein damaliges Beharren auf europäisch verstandene Rechtsstaatlichkeit, aber jetzt komme ihnen das sehr zustatten. Meine damalige Rechnung ist offensichtlich aufgegangen. Die Mentalität und vor allem die Methodologie des Inseldaseins gefällt mir zwar gar nicht, wenn ich die heutige Lage der Schweiz in Europa betrachte. Dennoch muss ich zugeben, dass mir die Methode immerhin vertraut ist. Und davon habe ich in Bosnien auch profitiert.

Die Methode zeigte damals auch Folgen. Als in der zweiten Hälfte meiner Amtszeit die jährliche Beitragszahlung aus Washington zum mündlich versprochenen Termin ausblieb, bedurfte es der Intervention auf verschiedenen Ebenen, und erst ein Gespräch mit dem Chef der OSZE-Mission in Bosnien, der immer ein verdienter US-amerikanischer Diplomat war, führte zum Erfolg. Der Beitrag wurde nun schriftlich bestätigt, allerdings enthielt der Brief eine Liste von Anregungen, wie ich mein Mandat doch auch noch verstehen und die Institution entsprechend führen könnte. Ich zweifelte keine Sekunde daran, was ich nun zu tun hätte. Zur Verdankung des Beitrags verfasste ich ein Antwortschreiben. In diesem ging ich aber auch auf die vielfältigen Anregungen einzeln ein. Ich begründete kurz, warum ich meine gegenwärtige Praxis aufgrund der Rechtsgrundlage der Institution (ein Annex des Friedensabkommens von Dayton/Paris) für geeignet hielt, die generelle Zielsetzung dieses Abkommens nachhaltig umzusetzen. Danach geschah nichts mehr, außer dass ich mich nun in meinen Bemühungen um die Finanzierung der Institution vor allem auf die Europäische Union konzentrierte. So kam es, dass am Ende meiner Amtszeit die Finanzierung der Institution aus europäischen Quellen einigermaßen gesichert war. Die wenigen Gespräche zu diesem Anliegen in Brüssel ­ von der dortigen Schweizer EU-Vertretung perfekt vermittelt ­ bleiben mir unvergessen. Hier war das Wissen um die verschiedenen Rechtskulturen diesseits und jenseits des Atlantiks sehr präsent, so dass ich meine Erfahrungen nicht einmal ausführlich darlegen musste. Also war es doch auch meine europäische Identität, die in Sarajevo zu Meinungsverschiedenheiten führte.

Echt schweizerisch aber war offensichtlich die Art, wie ich mich dieser Herausforderung stellte. Heute ist mir natürlich klar, dass <man> sich so nicht verhält. Wohl kaum jemand würde Anregungen aus Washington widerlegen wollen, in einem Umfeld, das so ausgeprägt von den USA dominiert ist. Da fügt man sich oder man verlässt den Ort, wie es einige meiner Kollegen taten, die diese US-Dominanz nicht mehr ertrugen und deshalb in Aufbauprojekte hinüberwechselten, die der UNO unterstanden.

Auch in mir steckt offenbar noch ein Rest jener Mentalität des Jahres 1291, in der die Bauern mit Stöcken und Heugabeln bewaffnet die Vögte aus dem Land zu vertreiben gedachten. Ohne List ging es bei der damaligen Befreiung allerdings nicht, und ob man mit der Vertreibung der Vögte nicht auch gerade die Weltpolitik als solche vertrieben habe, so dass lediglich ein <weltpolitik-freier> Raum entstanden sei, das muss ich offen lassen. Vielleicht würde es sich lohnen, diese Frage einmal im Zusammenhang mit der noch bestehenden EU-Ferne der Schweiz zu untersuchen. Hellebarden-Mentalität nenne ich dies deshalb, weil die Hellebarde ein bäuerlich inspiriertes Kriegswerkzeug gewesen sei.

Nachträglich muss ich meinem Gesprächspartner im Café <Einstein> Recht geben: Solche Hellebarden-Mentalitäten kann man wohl nur vor dem Hintergrund einer relativ machtlosen nationalen Identität entwickeln. Umgekehrt habe ich während meiner Zeit in Sarajevo die transatlantischen Unterschiede im Rechtsverständnis gerade aufgrund meiner schweizerischen Prägung rascher erkennen können. Die relativ uneuropäische Abneigung der Schweiz gegen allgemeinverbindliches, staatliches Handeln ­ vor allem im ökonomischen Bereich ­ wie auch gegen einen Souveränitätsverzicht zugunsten einer übergeordneten Rechtsordnung auch im nicht-ökonomischen Bereich hat nämlich etwas durchaus US-amerikanisches. Auf der anderen Seite könnte die schweizerische staatspolitische Identität im nicht-wirtschaftlichen Bereich, die gelegentlich auch als jene einer <Willensnation> bezeichnet wird, ur-europäischer nicht sein. So hat mir denn die Erfahrung in Sarajevo letztlich auch ein besseres Verständnis der Schweiz vermittelt, insbesondere ihres Widerstands gegen den Beitritt zur Europäischen Union. Ich hoffe, das bessere Verständnis könne gelegentlich auch dazu dienen, den Weg der Schweiz nach Europa etwas ebnen zu helfen, den dieses Land so oder so wird unter die Füße nehmen müssen.

Helvetia im Aussendienst, Was Schweizer in der Welt bewegen
ist erschienen im Verlag Nagel & Kimche, München / Wien 2004
ISBN 3-312-00349-0

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